华丽丽的分割线 实时跟踪PPP项目动态
返回顶部 返回bhi首页 在线咨询 用户反馈

我要咨询

电话咨询:010-68066836、68516181

在线咨询:中国拟在建项目网-在线咨询BHI客服1 中国拟在建项目网-在线咨询BHI客服2

×

所在位置:首页 > 探究PPP > 正文 探究PPP

中非农业合作中PPP模式面临的挑战与对策分析

发布日期:2021-09-18    来源:网络来源
分享到: 更多

   积极利用海外市场、加强农业国际合作是保障中国粮食安全的重要举措。中国援非农业技术示范中心是当前中非农业合作的重要平台,具有“政府搭台,企业唱戏”的特征,是公私部门多主体共同参与中非农业合作的重要形式。示范中心具有农业技术示范和传递的功能,旨在提高非洲国家粮食安全水平和农业生产能力。在示范中心建设与运营的过程中,公私双方都深入参与其中,这是一种公私合作模式,是对中非原有合作模式的突破。各种主体的积极参与有效提升了中非农业合作的效率,但不容回避的是示范中心目前依然面临发展不可持续的问题。示范中心为何会出现可持续发展困境?有何应对策略?本文拟从国际合作领域的PPP模式出发,对上述问题予以回答,以期为完善中非农业合作、提高国际农业合作项目运营的可持续能力以及为更大范围内国际合作领域的公私合作提供参考。

   1、国际合作领域的PPP模式

   冷战后“市场经济”这种生产组织模式被广泛接受,全球化飞速推进,也为PPP模式在国际合作中更广泛的应用创造了良好的外部条件。一方面,私营部门成为国际市场中不可忽视的力量,公共部门开始意识到其在经营能力方面的优势和具有灵活性的特点,并考虑如何发挥私营部门的资源整合能力以共同提升合作项目的影响力;另一方面,私营部门具有走出国门进行海外投资的需求和动力,希望依靠政府在国际合作项目中所积累的经验、声誉和关系网络,实现“借船出海”,以降低海外投资风险、改善当地营商环境以及增加盈利。因此,公共部门和私营部门在国际合作领域的需求具有互补性。国际合作领域的PPP模式具有与传统 PPP 模式相同的原则,但同时又有自己的特点。其参与主体相比传统 PPP模式更加多元:公共部门不仅涵盖本国政府,还包含合作国的政府,以及政府间国际组织;私营部门不仅包括本国的企业、科研院所、大学以及非政府组织等,还包括合作国的私营部门。由于参与主体的多元性,国际合作领域的 PPP模式相比传统 PPP模式具有更大的灵活性,各主体可根据自身优势,投入不同的资源。此外,国际合作领域的PPP模式不仅致力于建设基础设施,还覆盖教育、医疗和环境保护等公共服务领域。

   如上所述,中国在国际农业合作中应用 PPP 模式是多种因素共同作用的结果,该模式对合作双方都具有极大的助益。第一,减少经济成本。完全由政府主导的援助模式难以持续,无法实现援助目标。引入私营部门、进行公私合作,可以通过市场的力量,在一定程度上克服传统政府包揽服务效率差、质量低的弊端,减少资源浪费,降低合作成本。第二,减少社会成本。引入私营部门参与合作,有利于借助私营部门在当地长期以来的经营基础,实现公共部门、私营部门与社会大众之间的交互作用与横向的平面连接,构建以责任分担、资源共享、目标一致、合作共治为特征的网络关系格局,塑造公共部门—私营部门—社会大众三元主体之间的互动与合作。第三,减少政治成本。中国在参与国际农业合作的过程中,加强私营部门与合作国当地政府、企业以及民众的对接。一是能够弱化援助的政治色彩,提高外交形象,避免被打上“新殖民主义”等标签;二是能够切实了解当地民众的需求,针对具体问题进行帮扶,增进两国人民间的感情;三是可以避免东道国民众与政府之间的矛盾演变为中国与当地民众之间的矛盾。

   2、示范中心的PPP模式及其成效

   中国已经在非洲国家援建了26个示范中心,其中15个已进入技术合作阶段,示范中心已经成为当前中非农业合作的重要形式。示范中心承载着示范中国农业技术、为非洲农业官员和农民进行技术培训、帮助非洲国家发展农业的作用,同时致力于打造国际合作平台,有效推动更多企业参与投资合作。

   2.1 建设运营示范中心的PPP模式

   从援建示范中心的执行主体来看,示范中心由政府和私营部门共同参与;从政策设计来看,示范中心属于公私合作模式中的包容性商业行为,即“发展机构为企业提供一定的技术、知识和前期抵抗风险资金的支持,以促进企业向有利于穷人的产业和行业进行投资”;从实现目标来看,示范中心旨在向非洲推广中国农业技术,提高非洲农业发展水平,同时还为企业“走出去”搭建平台,探索企业在非洲的可持续发展路径,具有实现援助项目公益性和企业营利的双重目标,实现这一目标的核心则是恰当地处理政府与企业的关系。示范中心这种将援助与商业相结合的行为,已经被证明是一个能够保证双方效益和项目成功的机制。

   2.2 示范中心的成效

   示范中心通过突破前期的传统合作模式,尝试在国际合作领域应用PPP模式,目前已经取得了一定成效。其中,中国援建莫桑比克农业技术示范中心已经被纳入中国农业农村部境外农业合作示范区建设试点,是较为成功的一个案例,充分体现了PPP模式在中非农业合作中的巨大潜力,即通过将公私合作关系引入其中,谋求社会利益与经济利益之间的平衡,推动公共事业的可持续发展。

   示范中心向当地农民展示了中国农业技术、设施和管理模式的先进性,在了解当地的社会经济和自然环境的基础上,能够根据当地气候条件调整农业技术的使用,从而有利于提高当地的农业生产效率和改善农民生活环境。一方面,示范中心发挥了技术示范与培训的平台作用。 另一方面,大量中资企业也开始进驻示范中心,成为示范中心可持续运营的重要支撑。

   3、示范中心的发展困境分析

   现实经济系统具备了社会网络的本质特征,“社会网络”包括“节点”和“节点”之间的联系。其中“节点”是独立的要素,是社会网络中的行动者,可以是个体,也可以是社会组织,“联系”是指各要素之间的链接关系。中非农业合作中的参与主体构成较为复杂的社会网络,其中“节点”包括双方政府和企业、研究机构、非营利组织、社会大众等,各节点之间通过交流而产生具有进一步扩散价值和作用的事物。各参与主体之间呈现出分工、合作等多重关系,信息和知识交流有助于资源要素在各主体之间进行有效的分配和使用,使整个系统不断实现自适应。交流越紧密、持续时间越长、关系范围越大,则区域合作越紧密,合作效果越好。然而在实际的运营过程中,承建企业等私营部门和公共部门分别在前期和中期出现缺位的情况,导致示范中心难以充分发挥社会网络“节点”的作用,可持续发展面临诸多困境。具体来看,有以下几方面。

   第一,从前期来看,在规划阶段未能充分吸收私营部门参与。推动示范中心的建立和规划设计主要由商务部和农业农村部负责,在选点考察、可行性分析、方案设计与预算等前期规划阶段,缺少私营部门的参与。整个规划未考虑私营部门在当地的前期经营基础、社会关系网络和对当地农业生产情况的掌握程度。这将导致私营部门进驻示范中心后,由于不了解当地农业生产和技术推广渠道,其适应和运营难度相应增大。此外,一些示范中心的承建单位还包括科研机构和高校。虽然这些机构在农业技术研发方面具有优势,但是在技术推广、农业经营、与当地市场的交流方面欠缺经验。

   第二,从中期来看,在运营阶段中国政府过早地完全退出。仅三年的技术合作期难以使私营部门在非洲建立产业化经营的基础,因而政府停止发放援助款后,私营部门的可持续发展面临严重挑战,其无法顺利过渡到自主经营阶段。在农业经营方面,当地居民收入水平低、市场需求不足。如果示范中心将土地用于种植蔬菜或养殖牲畜,那么会出现产品无处售卖的情况;如果将土地全部用于种植粮食,则收益过低,难以满足示范中心各项开支的需求。

   第三,从长期来看,示范中心缺乏对农业社会网络各“节点”之间利益冲突的有效协调。一方面是“公—公”利益冲突,表现在双方政府对示范中心定位不同。中国政府希望借助示范中心平台,促使承建企业建立产业链,实现招商引资,加大在非洲的经营基础;而非洲政府则将示范中心界定为援助性质,不希望看到其商业行为对本国市场形成挤压,因此限制示范中心的经营活动,使企业盈利面临很大挑战。

   4、示范中心可持续发展的对策分析

   示范中心PPP模式的应用突破了传统的合作方式,取得了一定的成效,但在建设和运营过程中,不同性质的参与主体并没有建立真正意义上的伙伴关系,不仅没有全程合作,而且在示范中心不同阶段不时出现“缺位”的状况,导致示范中心成为孤立的点。示范中心未能在当地搭建成熟紧密的社会网络系统,出现了可持续发展的困境。国内与国际PPP模式的成功案例表明,不同性质的运营主体之间的全程合作,将相关项目中的公私双方以及社会大众相连接,构成责任共担、资源共享的网络关系格局,从而取得自我运行的能力。因此,为了提高中非农业合作效率、改善合作效果以及提高合作项目的可持续性,需要完善中非农业合作中的PPP模式。具体而言,有以下几个方面。

   从法律、制度上合理确定公私双方的权利和义务,建立真正的伙伴关系,目标共通、权责共担和利益共享。中非农业合作面临企业和政府、营利性和公益性的失衡问题。

   第二,政府根据合作国经济状况灵活设置补贴的退出时间,并通过多种形式最大化利用补贴款。在前期规划阶段,应当根据合作国经济情况灵活设计技术合作期,针对经济较为落后的国家可适当延长,为企业在当地进行产业化经营留足充分的时间,从而奠定更加坚实的基础。在具体实践方面,可在项目前期对当地经济状况和营商环境进行多方面评估,设置相应的指标体系,根据指标体系测算结果确定技术合作期的时间。

   第三,加强与当地政府和私营部门的沟通对接,将PPP项目嵌入当地的社会经济发展中。

   (参考文献:王静怡,张帅,陈志钢,毛世平.PPP模式在中非农业合作中的实践与对策分析——以中国援非农业技术示范中心为例[J/OL].国际经济评论:1-15[2021-09-17].)

【相关阅读】
BHI工程咨询(甲级资质)

PPP各地区项目

PPP各类型项目

苦力怕福利本子图