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                          監管與效率兩手抓!政府應當如何監管PPP項目?

                          發布日期:2020-12-01    來源:周蘭萍團隊
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                             政府方在PPP風險管控中如何做到不越位不缺位?政府方如何正確處理PPP項目行政監管和PPP合同管理之間的關系?

                             由于PPP項目通常屬于涉及公共利益的基礎設施項目,從履行公共管理職能的角度出發,政府方有必要對項目執行的情況和質量進行必要的管控,但是過多的行政監管可能會對項目的推進效率造成負面影響,也不利于政企雙方長期合作的正常開展。因此,如何實現監管和效率之間的平衡,處理好行政監管和合同管理的關系,做好監管既不缺位也不越位,是地方政府所面臨的重要課題。

                             對此,從以下方面提出建議以供參考:

                             首先,組建PPP專項工作小組,提高行政審批和監管效率

                             作為政府前期風險管控和行使行政監督權力的重要方面,PPP項目合同簽訂后項目實施前期通常涉及多項行政審批或許可事項,需要不同的政府主管部門互相協作配合,實施機構往往無法單獨完成所有的前期工作。同時,對于特定行業的PPP項目,項目公司在項目實施過程中可能會受到來自不同行業主管部門或機構的監管,如在軌道交通項目中往往涉及實施機構、交通運輸主管部門乃至地方軌道集團等的多方監管及約束,缺少完整的行政監管體系,導致存在監管交叉的問題。因此,為提高政府行政審批和監管效率,除授權實施機構項目監管職能外,建議針對各具體PPP項目設立由發改、財政、審計、國土、行業主管部門或機構組成專項工作小組,作為常設機構對項目公司開展日常和專項監管。

                             其次,轉變傳統政府投資項目管理思維,既要“監管”也要“協助”

                             根據財金10號文的規定,社會資本負責項目投資、建設、運營并承擔相應風險,政府承擔政策、法律等風險,因此地方政府在項目實施過程中往往將項目投融資、項目工期、運營質量等作為對項目公司開展監管的重要方面,沿用傳統的政府投資項目管理思維,要求項目公司在履約過程中所有的融資協議、施工、運營方案和合同等都要交政府審批后才能簽署,而政府內部審批程序的冗長反而使得項目進度受到不利影響。

                             對此,地方政府一方面應逐步改變傳統的項目管理思維,減少過多的行政監管干預,通過在PPP項目合同中明確約定融資不到位、工期延誤、建設或運營質量不達標情形下的違約機制,以及通過績效考核方式使社會資本承擔相應的投資、建設和運營風險。另方面,地方政府也應注意“監管”與“協助”并舉,項目融資的落地和建設的有序開展也離不開政府方對項目前期文件的提供,以及建設所需證照的辦理,僅通過行政監管方式將風險轉嫁項目公司不利于項目的整體實施。

                             再次,優化項目公司的治理結構,用“管企業”逐步代替“管項目”

                             PPP模式本身就是我國基礎設施投融資領域市場化改革、推進國家治理能力現代化的一次重大嘗試,其中地方政府與社會資本合作設立具有現代企業制度的項目公司,通過市場化運營手段開展項目管理是PPP項目中的重要組成部分。因此,政府方完全可以通過管理好企業進而管理好項目,避免采用過多的行政監管手段影響項目的實施效率。

                             實踐中,政府方可通過在項目公司派遣董事、監事、財務總監等關鍵人員的方式,并配合項目公司股東會、董事會表決等相關治理機制,參與項目公司的重大決策和經營管理。另外,對于項目實施或公共利益會產生重大影響的事件,通常 政府方或其委派的董事具有一票否決權,但是對于一票否決權的行使也應基于合理的范圍,并作為保障政府和公共利益的最后一道保護鎖。

                             最后,優化PPP合同體系管理機制,重視合同的再談判工作

                             在PPP項目實施過程中,經常因客觀條件變化、不可抗力或法律政策等情形導致需要對合作內容、總投資、運作方式、合作期限等核心邊界條件進行調整,在該等特殊情形下,除了賦予政府方單方的介入權和提前終止的權利,為了保障社會公共利益和項目的繼續實施,政府方應更加重視合同的再談判工作,即采用雙方平等協商方式與社會資本共同就項目邊界條件的調整和補充問題進行充分溝通,盡量避免直接以行政命令或政府內部會議紀要方式對項目直接進行變更,導致政企雙方的爭議進一步擴大。

                             實踐中,由政府方、社會資本方代表共同組建項目協調委員會處理項目實施過程中的難題和爭議在PPP項目合同中較為多見。針對重大問題在協調委員會協調無果的情形下,積極引入專家評審或者借助過程仲裁機制解決爭議也是行之有效的方式,因為第三方專家及機構的地位身份中立,也更具專業和權威性。

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