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                          上海PPP發展的四個階段

                          發布日期:2020-11-30    來源:諸大建學術筆記
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                            2014年以來中國搞PPP掀起高潮,幾年來中國PPP項目在數目和資金上都超過了世界有史以來的總和,被認為是世界級的現象。但是歷來引領潮流的上海在這個高潮中卻落在最后,財政部計算PPP入庫項目的數目和經費,上海排在最后一位。外界感到奇怪,內行想搞清楚其中的原因。我在有關會議上曾經解釋說,上海不是低水平的不搞PPP,而是高水平的不搞PPP。聽者特別是上海的官員和學者表示認同。

                            清華王守清教授有一個二維矩陣,用政府有沒有錢和國有企業有沒有能力(國有企業能力包括融資、建設和運營能力,最初關注融資能力,現在強調運營能力)分析中國地方政府如何對待PPP。我覺得可以用來分析上海PPP的四個階段,理解上海為什么以前引領PPP但是現在不搞PPP。我強調上海在之前的20年(1993-2014年間)已經經歷了完整的PPP試水過程,現在政府有錢和國有企業有能力了,可以輕松自如用經典模式提供公共服務。事實上,上海基礎設施和公共服務在國內公認的便利性,證明了上海的城市治理是與時俱進和成功的,因為城市治理方式是城市便利性的幕后原因。此外,上海雖然現在不搞自上而下轟轟烈烈的PPP入庫項目,PPP的精神卻已經在民間開花結果、成為自然,在公共服務合作生產方面不斷涌現出共享單車、加裝電梯等一類自下而上的草根創新。

                            第一階段(1993-1995年),是政府沒有錢國企沒有錢,解決融資問題引入民間資本搞PPP,主要是消費者支付的TOT。典型事例如1994年中信泰富從上海城投接盤搞南浦大橋、楊浦大橋等,后來浦東開發加大力度后提前移交政府。

                            第二階段(1996-2000年),是政府沒有錢國企有了錢,國企投資建設運營基礎設施。典型項目是名義上的外資企業實際上的上海國企即香港上市的上海實業,1997年接盤搞延安路高架和內環高架,采取消費者支付的TOT形式。更早的BOT項目是1996年泰晤士水務建設大場水廠,經營期1998-2018年,后來政策要求取消固定回報,項目轉讓給了上海自來水公司。第一階段和第二階段實際上可以合并為一個階段即政府沒有錢的階段。

                            第三階段(2000-2014年),是政府有錢國有企業沒有能力,搞PPP采取政府支付的PFI形式,當時企業沒有能力主要是指專業領域的運營能力,而不是資金能力。典型項目是2000年上海城投向社會資本轉讓竹園污水處理廠經營權,國內民營企業友聯綜合體接盤進行運營。此外還有2002年威立雅接受浦東自來水廠和2005年中信泰富(與威立雅聯合)接受老港垃圾場(屬于改建的ROT),運營期20年(2005-2025年)。

                            第四階段(2014年以來),是政府有錢國有企業有能力(包括完整的融資、建設和運營能力),主要由城投平臺提供基礎設施和公共服務,特別是自然壟斷類項目和重大公共事務項目,例如城投建設運營2010年上海世博會,因此在2014年國家大規模推進PPP項目方面,上海不再有大項目大動作;但是上海對搞PPP已經有嫻熟經驗,在基礎設施和公共服務方面出現了許多基于PPP文化和消費者支付的草根創新,如共享單車和加裝電梯等。

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