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                          PPP項目管理和公共管理兩大研究視角為何割裂?

                          發布日期:2020-11-26    來源:PPP頻道
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                             當前中國PPP實踐取得了重大進展,理論研究卻落后于實踐,癥結之一在于PPP項目管理和公共管理兩大研究視角的割裂,前者過于微觀且側重市場邏輯,后者過于宏觀又倚重科層分析。

                             當前中國PPP理論研究的特征:項目管理成果多、主題趨向收斂,公共管理成果少、主題快速拓展且日漸豐富。具體而言,PPP 項目管理領域中,我國學者近年試圖超越“項目失敗”現象與單一實踐路徑的研究局限,探討復雜情境下多對象、多層次的PPP項目管理問題,或嘗試發現項目實踐的多重影響因素,也取得了可喜進展。然而,這一研究視角的局限性仍非常明顯,主要原因在于研究者的工程建設管理學科背景限制。研究者們對于我國行政體制改革及發展歷史了解的有限,導致了PPP項目管理解釋框架停留在項目個性層面,卻沒有提升到結構共性層次。PPP 研究視角割裂狀況如圖1所示。

                            

                             PPP研究視角割裂狀況

                             PPP在我國的應用與公共財政體制改革密不可分。自1994年分稅制改革之后,財政收入的分配權力更加集中于中央,自上而下的巨大規模財政轉移支付現象逐漸凸顯,PPP模式得益于這一制度改革下的“專項轉移支付”政策,PPP項目成為“專項化”、“項目化”的核心手段之一。此外,由于我國 PPP 實踐起源于引進國際投資者的跨國投資項目,因此PPP項目管理研究肇始于提高效率的實踐動機,加之這一視角更能從實踐成效中獲得及時反饋,因此,PPP 項目管理研究首先成為我國PPP理論的主要流派,致力于提高效率的“最佳實踐”研究,為我國PPP發展做出了重要貢獻。然而,時至今日,當 PPP 日漸成為我國公共產品和服務供給的一項主要機制時,PPP理論研究的價值判斷有必要轉向,應從項目管理研究過渡到公共管理研究為主。

                             PPP公共管理領域的國際前沿歷來活躍,見諸大量管理學頂級期刊及公共管理頂級期刊。然而,國內 PPP公共管理研究仍以理論探討為主,多數研究成果并不能直接轉化為指導實踐的政策建 議。究其原因,在于PPP項目的復雜實踐屬性沒有被充分揭示,源自研究者對于項目經驗的了解有限,以至于無法結合理論成果提出指導實踐的操作路徑。換言之,PPP 與購買服務、合同外包等其他市場化機制的異質性仍未被充分揭示,這也導致PPP過程中的行為邏輯“黑箱”仍無法打開。

                             事實上,諸如交易結構、伙伴類型、實施程序等 PPP 項目操作的差異巨大,雖然與當前制度不完善導致操作無法標準化有關系,但PPP本身的復雜和模糊屬性仍然是學界無法繞開的研究進路障礙,也造成了當前各個部門對PPP認識不統一、理解不一致等現狀。還比如,我國當前大量PPP項目依賴于政府付費或補貼,而國際上仍有大量的PPP項目以使用者付費作為主要收益來源,若將這兩類PPP項目按同質性處理,則研究結果必然會有重大偏差。總之,PPP理論研究趨勢必然朝著公共管理領域體系化,而實現這一研究目標的核心路徑是揭開項目異質性。

                             資料來源:[1]王盈盈,甘甜,郭棟,王守清.從項目管理到公共管理:PPP研究述評與展望[J/OL].管理現代化,2020(06):67-74[2020-11-23].https://doi.org/10.19634/j.cnki.11-1403/c.2020.06.016.

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