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                          李丹:理解PPP政企合作關系的轉換機制

                          發布日期:2020-11-20    來源:公共管理共同體
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                             李丹,畢業于中山大學,博士,中國海洋大學國際事務與公共管理學院副教授,研究方向為PPP、政企關系、城市水務,在《政治學研究》、《中國行政管理》、《公共管理學報》、《行政論壇》、Public Money & Management、Journal of Chinese Governance等發表多篇論文,主持國家自然科學基金青年項目、教育部人文社科基金青年項目等多項課題。

                             訪談實錄

                             01 您和何艷玲老師在《公共管理學報》2020年第3期發表的《扭曲或退出:城市水務PPP中的政企合作關系轉換》這篇文章主要講了哪些內容?

                             “政企合作關系”是政企關系的特定也是最重要的類型:政府與企業兩類行動者,為實現各自利益而建立合作關系(當然,政企之間還存在大量的非利益合作關系,例如純粹的監管與管制關系、純粹的公共服務供給關系等等);在互動過程中,這一合作關系可能發生轉換。例如,地方法團主義并不穩定,政商之間的“增長聯盟”并非牢不可破,重點企業的安全生產事故也不總是被官員包庇。中國式政企合作呈現出豐富多樣的表現形態,從扶持到攫取,從包庇到不包庇,從合作到不合作,從雙向尋租到單向尋租甚至尋租未果,從合謀到合謀破裂,其間種種轉換從根本上塑造和呈現了中國市場轉軌與國家治理轉型的基本景觀。既有研究識別出多個政企合作關系類型及轉換路徑,并提出影響政企合作關系轉換的兩類約束性條件:一是制度性的規制因素塑造和重塑了地方政府的選擇與偏好,二是稟賦性的組織要素影響了政府與企業兩類行動者間的互動選擇。進一步的,本研究嘗試聚焦約束性條件與政企合作關系轉換之間的中間機制,基于談判能力比較(relative bargaining power),構建“約束性條件—談判能力比較—政企合作關系轉換”的分析框架,在統一的理論層面識別邊界清晰的約束性條件、對政企合作關系進行類型化,用以解釋“不同約束性條件如何影響政企合作關系轉換”這一重要議題。基于既有研究和城市水務PPP案例,文章將政企合作視為雙方動態尋租的過程,擁有更強談判能力一方能攫取更多租金:企業所尋租金是基于供給有限帶來的超額“營收利潤”,可能通過市場壟斷實現;地方政府所尋租金涉及政府能夠取得的各種好處,包括經濟層面(如發展、就業率、稅收、貪腐)與政治層面(如政績-晉升)。我們發現:第一,雙方談判能力對比形成傳統尋租、反向尋租、合作性雙向尋租和非合作性雙向尋租四類政企合作關系;第二,政府中心任務、替代選擇、專用性投資和合作合同類型等約束性條件,通過影響雙方談判能力比較,形成某一類政企合作關系,而約束性條件的變化通過影響談判能力對比,導致政企合作關系轉換;第三,為增強自身談判能力,政府通過行政運作、做大市場、動員社會等實現,企業則努力向政府中心工作靠攏、誘發政府專用性投資或增強自身的不可替代性。文章進一步指出,中國式政企合作總體呈現扭曲或退出:前者以增量租金換取合作繼續,可能犧牲其他市場主體或社會利益;后者走向破裂。

                             02 作為案例研究,這篇文章結構非常清晰嚴謹。文章的分析框架在形成的過程中經歷過哪些調整呢?

                             文章的分析框架得益于導師和眾多老師的包容和指導。本文分析的具體案例早在2016年就已經完成了,但一直困于“講一個什么樣的故事”。其實早在調研完成并進行討論時,我的導師何艷玲老師就建議我去看合同理論尤其是不完全合同;有方向,但摸索的過程是漫長且痛苦的。在認認真真地啃了威廉姆森的書、費方域等老師翻譯的論文集和著作,以及不完全合同理論綜述和相關論文后,我內心既充實又憂傷:充實在于書中的理論模型對真實世界有強大的解釋力,自己一度興奮地跑到微博上偷偷向Hart教授表白,在美國訪學時候還專門跑到哈佛經濟系,沖著Hart的照片比心;憂傷在于我一門心思地想進入不完全合同理論的世界,但總感覺自己一直在外面游蕩,自己看得懂結論但看不懂也看不進推理公式,似乎看得懂理論但不知道自己可以貢獻什么。由此導致的一個長時間的狀態是:要么一門心思的構建理論模型,用理論去套故事,但講出來的故事干巴巴的;要么從故事中找理論,但發現故事似乎也沒那么有意思了,很多自己覺得有趣的點,在研究中其實已有豐富的回答。因此,盡管我們確定無疑地找到了一個精彩的故事,但這個故事的貢獻又在哪里呢?這篇論文的寫作也伴隨著我博士論文的開展,在導師、預答辯和結題答辯老師們的鼓勵和指導下,故事似乎清楚了些:一方面,我繼續在不完全合同理論中掙扎,并具體圍繞控制權分配來構建分析框架,識別出了政企合作合同、談判能力和非正式關系三個變量。Aghion和Tirole有關研發聯盟的研究極大啟發了我,他們提出雙方談判能力是影響控制權分配的要素之一。在此基礎上,我又圍繞“組織間關系轉換”和“談判能力”,下載、精讀并最終篩選出近50篇英文文獻,并反復讀自己形成的文獻筆記;另一方面,認真梳理中國政企關系研究文獻,形成了4萬多字的閱讀筆記,在參加2017年桂子論壇時,也見到了自己膜拜已久的很多老師。在梳理的過程中,政企關系類型、影響政企關系的變量、政企互動過程等討論對象躍然于紙上。在此基礎上,論文的新一稿也大概形成了。但這個時候的故事分析和討論仍然是冗雜的,論文在投稿過程中被指出頭緒太多而且章節之間沒有對話性。分析框架的最終完善和形成得益于導師和眾多老師們的包容和耐心指導。2018年3月何老師給我轉來幾位老師的寶貴意見,指出論文的核心在于(1)提出背后的邏輯聯系;(2)提出不同關系出現或轉化的條件性,要考慮國家角色、制度環境及中國的政企關系在理論圖譜中的位置。后來在《公共管理學報》的第二輪審稿中,兩位評審老師提出要闡釋變量、構建變量之間的關系并提出轉換機制,第三輪審稿時評審老師甚至幫著重新梳理了論文的結構和可以再具體增進的方面,以及如何用談判能力比較這個概念串起“是什么”和“為什么”整個解釋鏈條。以此,論文基于談判能力比較的分析框架才得以形成。

                             03 案例分析需要搜集大量的一手資料,您在撰寫本文的過程中,是如何高效準確的篩選出訪談資料中有用的關鍵信息呢?

                             對我而言,案例資料信息的篩選是一個漫長的過程,離高效準確相差甚遠。在實際寫作過程中,我經常會發現之前調研時隨意獲得的信息、自己無意識記錄下的一句話變得重要,當然還有很多信息需要再去補充。反思自己并不高效或準確的訪談資料利用過程,可供分享的教訓有:第一,先要有規模。在案例調研時盡可能多的、系統性的收集各種資料,認真對待每一次訪談,并細致完整的整理好訪談記錄;第二,再要有結構。這個結構主要來自于論文的分析框架,它決定了用哪些資料、講什么樣的故事以及講的故事是否有意思。當對故事爛熟于心甚至陷入慣性思維時,分析框架使得我能夠跳出整個故事,發現了之前沒有關注到的關鍵信息和機制。但同時,分析框架的構建也得益于從案例中直觀感受到的變量及邏輯。

                             04 您在文章中提出談判能力是政企關系轉換中的重要中間機制,您認為談判能力比較與議價能力、相對優勢等概念相比,其核心特征是什么?

                             在既有文獻中,談判能力比較被普遍用于解釋跨國企業與東道國政府合作以及國際合資企業的形成與演進過程,這一概念的核心特征在于其互動性和可操作化。談判能力等同于議價能力,談判能力比較更強調雙方互動的結果;相比于相對優勢,談判能力比較也包括對互動雙方均有影響的變量,例如政府中心工作、合作合同類型等。基于對談判能力比較概念的操作化,我們一方面通過呈現政府與企業雙方談判能力比較的組合,構建政企合作關系的四種類型,另一方面通過分析影響雙方談判比較能力的約束性條件,識別出影響政企互動的四個變量,并以此解釋政企合作關系的動態轉換。

                             05 您認為在市場化轉軌和國家轉型的過程中如何避免實力強的企業與地方政府形成“一對一”的雙向壟斷?

                             “雙向壟斷”在威廉姆森、劉世定老師、耿曙老師等既有研究中已被提出,在我們的研究中進一步得到證實。在本篇文章中,我們發現中國政企雙方要維持合作的穩定性,就要不斷投入以保持雙方談判能力比較的動態平衡:先投入一方為了迎合另一方需求的變化,后投入一方為了回報先投入一方對自己需求的滿足。如此以往,雙方對當前合作的輪流投資或同時投資,形成了一場需要不斷加碼的增量合作,包括新市場、新資源等;而新市場、新資源等砝碼的產生,可能是通過對其他市場主體合法權益的侵占等不當途徑實現的。要避免這種政企合作的扭曲式穩定,關鍵在于制度本身的穩定性和合作過程中的各種契約機制及其過程的公開性。一是制度和政策穩定,形成政企互動雙方關于合作的穩定預期;二是合同動態穩定,建立健全有效的合同再談判機制。在市場轉軌過程中,政府與企業簽訂的合同往往意味著談判才剛剛開始。尤其是,制度、政府中心工作、權力中心的轉移等變化,都增加了合同無法按預期執行和再談判的可能性;三是合作過程公開,從合作伙伴選擇、合同簽訂到合同執行,以公開構建一個充分競爭、發展成熟的市場,并增強社會監督力度。

                             06 您長期關注PPP研究領域,PPP應用的場景也很豐富,在政府和社會資本合作的形式更加多元的背景下,良性的PPP模式需要怎樣構建?

                             在我國,政府發展PPP的邏輯是多重的。對于政府而言,PPP可以是其與私人部門基于長期合同而合作生產公共產品、分擔風險、共享收益的制度安排;也可以是一個中央倡導的政策工具,用于凸顯政府與私人部門的積極關系;當然最主要還是一種融資工具,政府通過PPP撬動私人資本,但也有可能利用PPP進行表外融資或變相舉債。結合PPP的三種面向,要構建良性PPP模式至少需要厘清三組關系:一是平等契約與不平等權力之間的關系。PPP項目合同是雙方互動的重要依據,但從市場中形成的、基于合同的正式合作關系往往會面臨政治權力、內嵌于地方社會網絡的非正式關系的碰撞;二是政策創新與政策系統性改革的關系。PPP發展帶有明顯的中央政策驅動和運動式特點,激發了私人資本參與基礎設施和公共服務領域的積極性,但需要系統性的配套政策來穩定市場的改革預期,進而降低私人部門與政府合作的風險感知。三是撬動私人資本與防控隱性債務風險之間的關系。PPP能夠利用有限政府資金來有效地撬動私人投資,但這種“有效”不應基于政府擔保、回購承諾或“明股實債”,而應基于信息公開、做對激勵和強化監管,將回報計算和擔保問題交回市場。

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