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                          財金10號文之后,如何看待PPP模式

                          發布日期:2020-11-18    來源:楊老師的基建課堂
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                             上周財政部發布了今年的財金[2019]10號文,《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》。

                             2018年整個基建投資放緩,加上融資寒冬,PPP早已不再引人矚目,但此文一發,不僅沒有恢復大家對PPP模式的信心,甚至對已落地項目也持悲觀態度。那么在最新的政策環境與融資環境下,究竟如何看待PPP模式呢?

                             一、客觀看待,并未“新官不理舊賬”

                             在10號文中,最令人矚目的莫過于“財政支出責任占比超過5%的地區,不得新上政府付費項目”以及“新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出”。

                             顯然,這是因為過去PPP項目中以政府付費模式為主,財政部出臺的對應措施,防范地方政府采用PPP+政府付費模式進行融資,從而造成隱性政府債務。但是,財政部并未要求已落地的項目依據此規定進行整改,也就是說過去已經從政府性基金安排運營補貼支出的項目仍然可以繼續,只是不得新增。10號文的出臺,只是進一步提高了政府付費項目的新上馬的限制,但對于過去的項目,也持肯定態度,并未“新官不理舊賬”,社會資本與金融機構不必為此驚慌。

                             2018年,國家對地方政府開啟了發行專項債券的渠道,對于地方政府而言,如果有符合政策要求的項目,完全可以通過專項債的形式來籌措資金,并且通過直接投資、政府購買服務等多模式進行實施,這樣的情況下,項目實施的綜合成本要低于PPP模式,10號文的發布不會造成基建投資規模增速的滑落。

                             二、轉變觀念,同一項目也可采取多模式實施

                             過去PPP模式受人矚目的另一重要原因,是因為有許多投資規模達到數十億元的超大項目是采用PPP模式實施的。那么在新政策的限制下,這些項目又怎么辦呢?

                             在今年的政府工作報告中明確提出,重點領域項目要多渠道籌措資金,并且靈活采用各種模式進行實施,那么對于這些超大項目,也是如此。

                             10號文在限制項目打包的時候,并未限制項目拆分。對于重大項目、超大項目,完全可以拆分成若干部分,通過合理的架構,將項目分為適宜政府直接投資的部分、適宜以PPP模式實施的部分,以及適宜采用其他模式(如政府購買服務、特許經營模式等)的部分。通過分拆組合的方式,提高資金的使用效率,讓原本只能由巨無霸國有企業獨吞的項目,可以讓民營企業、外資企業共同參與。

                             而對于項目融資而言,更適宜的模式、更清晰的現金流與運營責任,也能夠降低項目本身的風險,降低項目綜合的融資成本。

                             三、沒有違規,就沒有違約

                             2018年,是各類金融產品出現大量違約的一年。因此,市場對于整個政信市場都進行了高度關注。但無論是城投債還是PPP,又或是各類非標產品,違約的誕生,往往起源于項目的違規操作。

                             中國的PPP模式還很年輕,但凡參與過PPP項目的人,一定明白,目前的PPP模式還很脆弱,各類政策法規間的空隙還很大,尚未立法、政策法規沖突、融資困難,每個落地的PPP項目都走過了許多艱辛。

                             但是,項目的落地、開工建設,僅僅意味著開端。每個PPP項目,都至少要經過十年,才能順利走到終點。一旦在開頭,就因為違規埋下了隱患,那么一旦外部環境發生變化,政企雙方很難進行磋商達成一致,很可能造成項目的中途停滯,甚至直接中止。因此,10號文對PPP市場的進一步規范,實際上是降低了整體風險,有助于降低遠期的融資難度與成本。

                             從如今中央的態度來看,是堅決防范未來PPP項目出現各種違約情形的,因此如今提高門檻,嚴打違規操作,也完全是意料之中。

                             四、規范發展,建立二級市場

                             從全球案例來看,PPP項目完全可以建立二級市場。而二級市場能否成功建立,也直接影響到整個PPP市場的融資成本與投資利潤。那么二級市場的建立的基礎是什么呢?必然是PPP項目的規范發展,才能夠將項目的股權與運營分離,建立二級市場。

                             財政部早已開始試點PPP的有關二級市場,但是目前進入穩定運營期的項目還不夠多,法律法規體系還不夠完善,金融機構對于市場的認知還不足。在這樣的情況下,首先必須規范整個PPP市場,不僅是要嚴格控制新建設項目的質量,更需要對所有管理庫中的項目做好信息公開、事中監管、第三方監督與管理的等相關工作。

                             因此,我認為,10號文只是一個開端,后續對于在庫項目,財政部一定會進行更嚴格的監管。

                             五、脫離政府信用,回歸項目本身

                             過去,對于PPP項目的優劣,大多數人都將之與地方政府信用掛鉤。這是因為PPP項目本身不嚴格、不規范而導致的,大家為規避各方面風險,優先選擇政府信用更高的地區,對于項目本身反而忽視了。但是,這是與現實需求極為不符的。真正需要采用PPP模式的項目,因為地方政府級別不高或政府可用財力不高而少人問津,不需要PPP模式的發達地區偶爾推出一個項目,各路資本蜂擁而上。

                             當整個PPP體系更為規范,未來項目脫離政府信用,回歸到項目本身的優劣與回報,才能真正的展現社會資本投資與運營的價值,降低融資成本,構建一個更為健康的基建與公共服務市場、更健全的金融市場。

                             六、結語

                             當PPP回歸理性,不再是個籃子,什么都往里裝;也就意味著PPP項目的門檻提高了,競爭者變少了,項目收益回歸正常水平了,對于從事真-PPP項目的企業,可以稱得上是真正的福音。

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