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                          “PPP + 自組織”: 農業基礎設施供給機制的創新

                          發布日期:2020-11-13    來源:財政研究
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                             農業基礎設施 PPP 與農戶自組織在理論上具有相融性,PPP 可以為自組織形成創造條件,自組織也有利于為實現 PPP 創造條件。“大國小農”背景下,“PPP + 自組織”具有重要意義,它能將分散農戶利益聯結起來,是促進小農與現代農業發展銜接的有效路徑。我國政府、農戶、社會資本和金融機構對農業基礎設施“PPP + 自組織”存在巨大的潛在需求,“PPP + 自組織”有利于將各方需求整合在一起,形成“大國小農”背景下推動農業現代化的重要動力。為推動農業基礎設施“PPP + 自組織”落地,建議積極支持農戶探索多種形式的自組織方式,完善 PPP 立法相關內容時充分考慮農業基礎設施 PPP 模式的特殊性,發揮政府引導作用以對接各方需求。

                             一、引言及文獻綜述

                             在全面深化改革和強化地方政府債務管理的大背景下,政府與社會資本合作(PPP)是我國政府投融資的重要方向,也是正確處理政府、市場、社會三者關系的必然趨勢。近年來,在政府部門大力推進下,PPP 已經成為我國重要的公共產品供給機制,在基礎設施、公共事業和公共服務領域得到大量推廣和應用。在農業領域,如現代農業產業園、農產品物流與交易平臺、農業廢棄物資源化利用、信息農業等方面,我國也開始探索應用 PPP 模式。但總體來看,農業領域 PPP 的項目數量、投資規模和落地率都明顯落后于其他行業領域 PPP 項目,其中,農業基礎設施 PPP 項目尤為突出。這與我國“大國小農”的基本國情有關,這一基本國情決定了農業基礎設施 PPP 具有一定的獨特性。

                             “大國小農”的突出特點在于,未來很長一段時期,小農生產都將是我國最主要的農業生產經營方式,這是與我國宏觀經濟社會發展水平相適應的,是生產力與生產關系的統一,是我國最基本的國情和農情。這一特點決定了農戶是農業基礎設施 PPP 必不可少和至關重要的參與主體,即農業基礎設施 PPP 主體至少包括政府、社會資本、農戶三方。因此,在農業基礎設施中實施 PPP,不能大而化之地采用其他行業領域 PPP 模式或機制,必須將 PPP 機制設計與農業基礎設施特點緊密結合,充分考慮農戶的利益訴求和其作為 PPP 主體之一的重要作用。農業基礎設施有效的 PPP 一定是能夠實現 PPP 與農戶利益“ 自洽”的PPP,是在農戶自組織基礎上的 PPP,即“PPP + 自組織”。進一步地,“PPP + 自組織”是政府、社會資本與農戶建立的自組織之間的 PPP,反映政府、社會資本和農戶自組織之間的合作關系。這是農業基礎設施 PPP 區別于其他 PPP 的重要特點,也是適應我國“大國小農”特點的農業基礎設施 PPP 的現實選擇和機制創新。

                             自組織,是奧斯特羅姆(2012)提出的解決公共池塘資源問題時的受益群體的自主治理,即除了政府和市場兩種力量之外,還可以由“一群相互依賴的委托人把自己組織起來進行自主治理,從而能夠在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下,取得持久的共同收益”。在此之前,學者對公共產品供給機制的研究,大多從“要么政府要么市場”的角度出發。此外,也有一些學者提出了農業基礎設施等公共產品的其他可能供給方式。例如,薩瓦斯(2002)認為,沒有理由認為公共產品必須由政府來提供,政府與私營部門應當建立長期合作伙伴關系,合作供給公共產品;Wuthnow(1991)提出,政府擁有強制權,市場以非強制原則運行,志愿部門以“志愿主義”原則活動,三者在公共產品供給中有著密切的互動關系,應有政府、市場和志愿部門三部門提供公共產品的供給模式;Osborne 等(2012)則在探討新公共治理理論時提出,公共服務是一個整合的系統,它不僅包括公共服務組織,還包括公共服務的使用者,他們是公共服務的共同生產者,對共同生產的參與則有助于創造全新的和有效的公共服務。國內學者也圍繞我國農村公共產品或公共服務供給路徑進行了深入研究。例如,受益范圍僅在村內的村級公共產品應由村級集團通過“一事一議”的形式提供,但政府有時也有責任,同時也歡迎私人出于利他動機提供農村公共產品(李成威,2005);從降低交易成本的角度出發,提出“政府籌資、村級供給”的方式(林萬龍和劉仙娟,2006);還有研究從社會學的角度提出,應當恢復農村公共服務最原始的供給方式——自主供給,表現為家庭自我供給、村民團隊供給和村莊集體供給等,以維護村民主體決策地位并強化其政治參與積極性,但目前由于利益博弈、村社道德缺失以及政府缺位,農村公共服務自主供給陷入了合作失敗的困境,應當通過重塑鄉村社會資本、完善服務供給機制和重新定位政府角色來重啟自主供給(陳潭和劉建,2011)。這些成果為我們研究農業基礎設施 PPP 奠定了堅實的理論基礎。

                             關于農業基礎設施 PPP,國內學者也開展了大量研究,主要集中在以下幾個方面:一是從政府與市場“共治”關系角度剖析 PPP 實質,認為 PPP 是政府與市場關系的再定義,實質是政府、社會資本和社會大眾之間多元主體共同治理,體現共治的理念和融合的思維,是對傳統思維框架的突破(劉尚希,2017)。二是闡述農業基礎設施 PPP 的必要性和可行性,認為在農業領域推廣運用 PPP 模式,既有現實需求,也有現實條件,國際上也有一些成功案例(黨立斌和李敏,2016),特別是在當前新型農業經營主體迅速發展的背景下,PPP 將有利于優化農業資金投入方式和提高農業生產要素配置效率(黃可權,2018)。三是分析農業基礎設施 PPP 面臨的挑戰及建議,認為存在周期長、利潤低、風險高,參與主體準入門檻模糊,政府相關政策存在不確定性,社會資本發起項目難等問題,進而提出了農業基礎設施 PPP 的實施框架,以及完善風險防范機制、明確市場準入門檻、優化政府政策供給等政策建議(張學昌,2016)。四是分析了 PPP 在農田水利設施、農業廢棄物資源化利用設施、綠色農業設施等農業基礎設施的推廣應用情況(李香云,2019;陳軍等,2019;程思遠,2018)。五是在項目識別與選擇、法律關系規范、政府激勵政策、合同管理、技術支撐、財務分析、融資渠道、利益分配與風險防控等方面提出了相關政策建議(曹慧,2019)。

                             上述文獻對農村公共產品供給理論與機制以及 PPP 在農業基礎設施的應用進行了大量有益探索,取得了豐碩成果,但從現有研究來看,已有研究較少考慮到農業基礎設施 PPP 中一個重要主體——農戶,并將其納入理論和制度框架。或者僅考慮到農戶的某些參與作用(例如需求反饋),而并沒有將其作為PPP 中與政府部門和社會資本并列的參與主體。但實際上 , 農業基礎設施 PPP 中,農戶是無論如何也繞不開的重要主體,特別是,在我國“大國小農”特點將長期存在的背景下推行農業基礎設施 PPP,更是如此。

                             二、農業基礎設施“PPP + 自組織”原理:基于自主治理理論的分析

                             農業基礎設施具有“公共池塘資源”產品屬性,對于這類產品,奧斯特羅姆(2012)基于自主治理理論進行了分析。根據自主治理理論,可以證明農業基礎設施 PPP 與農戶自組織在理論上具有相融性,即,實施農業基礎設施 PPP 有利于推動農戶自組織的形成,農戶自組織有利于促進農業基礎設施 PPP 的實現。

                             (一)農業基礎設施 PPP 為農戶自組織的形成提供條件

                             奧斯特羅姆(2012)提出了自組織得以形成和長期存續的八項具體原則,分別是清晰界定邊界、規定占用的規則并與當地條件相適應、集體選擇的安排、監督、分級制裁、沖突解決機制、對組織權最低限度的認可以及嵌套式企業對治理活動的組織。農業基礎設施 PPP 有助于農戶自組織的形成,表現為以下幾個方面:

                             第一,農業基礎設施 PPP 具有“清晰界定邊界”的內在優勢,這是形成農戶自組織的重要基礎性條件。上述八項具體原則中,第一條和最為重要的原則就是清晰界定邊界,即“界定公共池塘的邊界和明確規定被授予使用這些資源的人”,從而“把其他人進入和占用的權利排除在外”,以避免“那些投資于公共池塘資源中的人將得不到預期的回報”,甚至“其他人的行動可能毀掉公共池塘資源本身”等情況發生。事實上,很多自組織難以形成的一個重要原因就是受益邊界不清晰。而 PPP 的本質是“收益共享、風險共擔”的合作關系,要實現“收益共享、風險共擔”,前提必然是項目的邊界清晰界定,否則 PPP 合約無法實現。也就是說,PPP 具有“清晰界定邊界”的內在要求和優勢,這與自組織通常由于缺乏清晰界定的邊界而無法達成,形成了互補。這說明,PPP 為農戶自組織的形成提供了基本條件。

                             第二,農業基礎設施 PPP 有利于提高農村土地收益預期,激發農戶自組織動力。根據自主治理理論,自組織形成和長期存續還需要集體選擇的安排、監督和分級制裁等三條原則。集體選擇的安排,是指“絕大多數受操作規則影響的個人應該能夠參與對操作規則的修改”,“從而能更好地使它們的規則適應當地環境”。監督是指“積極檢查公共池塘資源狀況和占用者行為的監督者,或是對占用者負有責任的人,或是占用者本人”。分級制裁是指“違反操作規則的占用者很可能要受到其他占用者、有關官員或他們兩者的分級制裁,但制裁的程度取決于違規的內容和嚴重性”(奧斯特羅姆,2012)。這幾項原則表明,集體行動必須與受益者或占用者的自身利益直接密切相關,才會形成自組織起來的動力。

                             當前我國農業農村的基本現狀是土地細碎化、農村空心化以及農業收入占農戶總收入比例下降,在這種背景下,農戶利益與農業發展的關聯度不斷減弱,農戶缺乏形成農業基礎設施項目自組織的動力。而社會資本則是逐利的,農業基礎設施 PPP 模式的實施,必然要求更高的單位土地生產效率,而土地生產效率的提升則以整合利用較大面積土地為前提,這一方面必然涉及相關群體的利益和參與問題,另一方面,也帶來土地規模效益,提升土地未來收益預期,有利于激發農戶形成集體行動并有效開展監督與制裁。在當前我國農戶缺乏自主治理或集體行動的空間與制度安排情況下,PPP 可以為自組織形成提供一個突破口。

                             第三,農業基礎設施 PPP 有利于外部性內部化,促進農戶自組織“嵌套式”原則的實現。奧斯特羅姆(2012)提出“將占用、供應、監督、強制執行、沖突解決和治理活動在一個多層次的嵌套式結構中加以組織”,“是所有更復雜、存續時間更長的公共池塘資源制度都滿足的一條設計原則”。即通過一種多層級組織形式將自組織所涉及的一系列內容包含進來,從而實現同一層級內規則與實際情況的適用,以及不同層級間規則的自洽。農業基礎設施 PPP 機制通過政府與社會資本長期合作伙伴關系的構建,有利于外部性內部化,形成一個包含多個主體、多種層級、多個角度的運行管理系統和分工協作的規則和安排,從而促進農戶自組織“嵌套式結構”原則的實現。

                             (二)農戶自組織為農業基礎設施 PPP 的實現創造條件

                             相對而言,農業基礎設施投資規模小、成本高、收益低、布局分散,這決定了農業基礎設施 PPP 模式從單個項目來說難以獲利,這也是當前農業領域 PPP 較難吸引社會資本的主要原因之一。因此,農業基礎設施 PPP 必然需要突破單一項目的限制,將更多項目、更大地域統籌考慮,甚至基于農業農村整個行業領域,構建“平臺式”、“捆綁式”投資合作模式,本文將其稱為“社會化的 PPP”。農戶自組織有利于推動社會化 PPP 的形成與發展,原因在于,農戶自組織有利于實現“三個”分離與重組,即勞動與資本的分離與重組、農村土地承包權與經營權的分離與重組、基礎設施現金流和資金流與單個項目的分離與重組。

                             首先,農戶自組織促進農村勞動與資本的分離與重組。分工與專業化對推動生產力發展和生產組織演進具有巨大作用。①正如小作坊的生產方式無法實現資本與勞動的有效分離,從而無法有效擴大生產規模和提升生產效率,而現代化企業作為一個專業化生產組織,為提升市場競爭能力,必然對生產要素進行分離與重組,以發揮各個生產要素優勢。自組織的實質與經濟組織類似,都是不同權利與義務之間分工與合作的組織形式,目的是通過分工與合作,增強自身功能及其與外界溝通往來和互惠互利的能力。因此,農戶自組織必然需要基于不同主體的不同比較優勢進行合作與互補,提高專業化程度,實現組織內部由松散到緊密、由簡單到復雜、由粗糙到細致、由無序到有序的功能提升,促進勞動與資本的分離,推動資源優化配置和效率提升,為社會化 PPP 的形成和發展創造有利條件。

                             其次,農戶自組織促進土地承包權與經營權的分離與重組。隨著城鎮化、工業化和農業現代化發展以及農業勞動力大量轉移產生的人地分離問題,發展適度規模經營已成為農業發展的必然趨勢,農村土地承包權與經營權分離是適應這種趨勢的必然要求。一些研究也表明,“單位土地生產值較低”,“使用頻率或產量的可靠性較低”,“改進或加強的可能性較低” (Netting, 1976),“土地的有效使用要以較大面積的土地為前提”(Runge, 1984)。也就是說,一定面積的土地利用規模對于提高土地綜合利用效率、明晰公共產品受益邊界、明確利益分配規則以及降低交易成本具有重要作用,這也是農業基礎設施 PPP形成與發展的重要要素。農戶自組織具有資源優化重組和提高綜合效率的內在功能,有利于進一步推動農村土地承包權和經營權的分離,從而為農業基礎設施社會化 PPP 創造有利條件。

                             最后,農戶自組織促進基礎設施現金流和資金流與單個項目的分離與重組。基礎設施現金流是運營基礎設施產生的收入,包括使用者付費、衍生價值收入、政府財政補貼、貸款貼息等;基礎設施資金流是基礎設施在其生命周期中由于建造和維護而耗用的用貨幣表示的資源;基礎設施服務流是基礎設施在其生命周期中為使用對象不斷提供服務的過程;基礎設施損耗流是基礎設施在其生命周期中由于磨損而帶來的損耗。其中,基礎設施服務流能否轉化為現金流、現金流能否轉化為資金流,是基礎設施能否順利實現其生命周期過程中物質和價值轉換的關鍵,決定著基礎設施的有效提供,是判斷 PPP 適用邊界的重要因素。由于農業基礎設施項目規模小、成本高、收益低、布局分散,單個項目往往難以實現服務流與現金流、現金流與資金流之間的轉換,客觀上決定了農業基礎設施 PPP 需要形成一種基于農業農村整個行業領域的社會化的 PPP 投資模式。農戶自組織通過形成適當的規則、開展低成本有效的監督和制裁,能夠促進相關資源的重組整合和交易成本的降低,推動現金流和資金流與單個項目的分離,有助于形成農業基礎設施社會化 PPP。

                             綜上所述,農業基礎設施 PPP 與農戶自組織具有內在的相互促進作用,農業基礎設施 PPP 的順利實施,必須與農戶自組織緊密結合,“PPP + 自組織”是適合我國“大國小農”背景的農業基礎設施供給的有效路徑。

                             三、適應“大國小農”的機制創新:“PPP + 自組織”的意義

                             (一)“PPP+ 自組織”是將分散農戶利益聯結起來的重要載體

                             在農業農村任何相關制度和政策設計中,都應充分考慮農戶的利益訴求。農戶生產生活高度依賴農業基礎設施,農戶是農業基礎設施最重要的受益主體,特別是農業小型基礎設施與小農生產方式關系最為密切,對改善農戶生產生活和提高農業生產效率具有最直接作用。而當前我國農業小型基礎設施的供給處于一種相對“真空”的狀態,農戶的參與對改善農業基礎設施供給至關重要。而且在農業基礎設施選址、建造、運營、維護、管理直至報廢等全生命周期過程中必然涉及農戶的切身利益。“PPP + 自組織”有利于反映農戶作為 PPP 重要主體之一的利益和訴求,反映農戶公共產品需求、平衡多元主體之間利益分配、維護農戶合法合理利益、提高公共產品供給質量與效率,在大量分散小農戶背景下實現農業基礎設施 PPP 與眾多農戶主體利益的緊密結合。

                             (二)“PPP+ 自組織”是促進小農與現代農業發展銜接的有效路徑

                             農業現代化是現代化的重要組成部分。在“大國小農”背景下推進農業現代化,這種強烈的追逐物質利益的動機與大量分散小農戶的客觀存在,如果處理不好,很有可能犧牲小農合理利益并形成社會不公正問題,最終破壞農業現代化和整個宏觀經濟社會現代化進程,因此,關鍵是要維護好“大國小農”背景下農業經濟的最基本單元和最主要形式——小農的利益,實現小農與現代農業發展的有機銜接。多年來,我國在探索小農與現代農業銜接的問題上,更多強調通過企業、合作社、大戶等新型農業經營主體進行帶動,但并未取得顯著進展,一個重要原因在于,小農缺乏合作起來的內在動力,相關制度安排并沒有形成激發小農合作的內在激勵,使得這種“帶動”大多只有合作的形式,卻缺乏合作的實質。而單純通過市場化的組織來實現社會化的目標幾乎是不可能的。只有處于弱勢地位的小農真正合作起來,才能有效承接現代農業政策和滿足現代農業要求,實現小農與現代農業發展的有機銜接。

                             (三)“PPP+ 自組織”是農業基礎設施供給的有效路徑

                             農戶自組織能夠清晰界定受益邊界、形成適合當地實際條件的行為規則、實施有效的監督管理,有效滿足并維護農戶切身利益;PPP 則有助于提供小農生產方式下農業基礎設施供給所需的資金、技術和管理,并通過政府的介入來制衡社會資本的短視性和貪婪性,同時有利于克服政府作為單一供給主體在公共產品供給機制中的效率低下,以及市場供給不足等弊端,提高農業基礎設施供給效率。

                             四、我國農業基礎設施“PPP + 自組織”的潛力分析

                             目前,我國農業基礎設施相關主體對“PPP + 自組織”具有潛在需求,“PPP + 自組織”模式可以將各方需求整合在一起,形成“大國小農”背景下實現農業現代化的推動力。

                             (一)政府:尋求“大國小農”背景下推動農業現代化的政策路徑

                             改革開放以來,我國根據農業農村發展階段性變化和需求,不斷制定和完善相關支持政策,并隨著對農業現代化內涵理解的不斷深化,圍繞農業產業現代化、農業環境現代化和農業主體現代化制定出臺了一系列支持政策,初步形成了一套內容較為豐富的現代農業政策支持體系。可以看到,除農民直接補貼類政策以及農業保費補貼、休耕輪作試點補貼、草原生態保護獎勵、農業生產救災等少數幾項政策是直接作用于小農戶的,或者說政策支持對象中包含小農戶,其他多數政策都是以達到一定生產經營規模的農民合作社、農業企業和種養大戶等新型農業經營主體為主要扶持對象或者向新型農業經營主體傾斜,即便是農業技術推廣、資源環境保護、農業產業發展及結構調整等農業一般服務類支持政策,通常也是以示范區建設或規模化生產經營主體為主要內容或載體的。主要原因在于,小農戶分散且經濟技術文化等能力較弱,無法有效承接現代農業政策并使政策落地實施,即現代農業政策作用于小農的效果不好。因此,我國現代農業政策的設計初衷是,希望通過經濟實力、技術水平、組織能力、市場應變能力更強的新型農業經營主體更好承接現代農業政策,并通過某種利益聯結機制帶動眾多分散小農戶,實現共同發展和農業農村現代化。但在實踐中,一方面,符合“所有者與惠顧者同一”本質規定的真正意義的合作社所占比例極低。有學者在 2014 年 9-11 月歷時 2 個月對江蘇、吉林、四川 3 省 9 縣 18 個鄉鎮 331個村 500 家合作社的深度調研顯示,符合上述合作社實質的真正意義合作社,一家也沒有(鄧衡山等,2016)。另一方面,分散農戶與農業企業、大戶等談判地位不對等,農戶通常無法了解掌握其參與的經濟活動獲益整體情況并與之建立合理的利益動態聯動機制,利益聯結機制約束力不夠,違約現象時有發生,或吸引力不足而帶動能力不強,導致支持新型農業經營主體的現代農業政策效應實際上難以延伸到小農戶。此外,政府對現代農業及主要承接現代農業政策的新型農業經營主體的政策支持方式以無償的財政補貼為主,在缺乏有效的與農戶之間的合作機制、利益聯動機制及監管機制情況下,這種大量、無償的物質支持,反而會進一步阻礙新型農業經營主體與小農戶之間的有效合作和利益聯動,導致“財政補貼路徑依賴”,扭曲農業市場行為。

                             可見,當前我國現代農業支持政策在一定程度上并沒有為農業生產經營最重要主體和最主要方式——農戶給予充分考慮,一些政策甚至在客觀上加劇了農戶與現代農業之間的割裂,在當前我國“大國小農”背景下推進農業現代化的關鍵時期,政府迫切需要加強農戶與現代農業之間有機銜接的相關制度構建,一方面,需要通過農戶自組織降低不同主體之間合作的組織成本,另一方面,也亟需提高財政資金利用效率、拓寬資金來源渠道,從而在客觀上初步形成了對“PPP + 自組織”的潛在需求。

                             (二)農戶:尋求農業生產經營和基礎設施供給的有效機制

                             當前我國農業主要矛盾已經從總量不足轉變為結構性矛盾,農業發展目標已經從以數量為主轉變為數量、質量、效益并重。例如,為了提高農業生產經營效益和提高農民收入,在保障糧食安全基礎上拓展農業產業鏈和價值鏈,發展農業產業新業態和新功能等。這些都在客觀上對農業生產經營過程中的技術、資金、管理等提出了更高要求,而無論是政府部門還是農戶自身在這些方面都不具備優勢,客觀上具有采用 PPP 的潛在需求。同時,我國農戶經營規模非常小,戶均耕地僅 0.5 公頃,整個宏觀經濟社會又處于快速城鎮化和工業化進程中,我國農戶兼業更為普遍,農戶的異質性特點更加鮮明,利益訴求更加多元和難以協調,農戶自組織成本高。因此,增強農戶組織化、合作化程度,客觀上需要政府和社會資本通過 PPP 等方式介入,通過資金、技術、管理的要素注入,提升農戶合作的預期收益,促成農戶合作關系的形成。

                             另外,我國自上世紀九十年代實行市場經濟以來,市場經濟對我國農業農村經濟社會產生了日益深刻的影響。一方面,市場經濟使我國一直受計劃經濟體制抑制的經濟得以迅速發展,人們嘗到了經濟發展帶來的好處,極大激發了人們對經濟利益的迫切追求,與此同時,市場經濟也帶來一種不平衡發展,貧富差距、城鄉差距不斷拉大,在這種雙重刺激下,農戶愈發迫切要求通過合理的利益分配實現自身的經濟價值,參與到市場經濟發展的鏈條中來,分享市場經濟發展成果。另一方面,市場經濟中各主體行為的相互作用以及對經濟利益的強烈共同追求,形成了博弈關系,為了能夠在博弈中獲得各自合理的利益分配,各主體特別是處于弱勢一方的農戶,日益要求提高自身的博弈地位,形成公平、法制、平等的經濟關系,避免在不平等經濟關系中被“盤剝”,有效實現和維護自身合法的經濟利益。因此,通過農戶自組織來提高對話地位的需求也日益強烈。

                             (三)社會資本:尋求剩余資本進入廣闊農村的有效模式

                             近年來,我國農業開始逐步從傳統向現代發展、從分散向集約發展,科技化、信息化水平不斷提升,農業產業鏈條不斷延伸,加之國家農業支持政策不斷強化,農村土地資源具有越來越大的利用和升值空間,投資農業的獲利前景看好。特別是在市場經濟條件下,農業投資效益是很高的 ( 陳錫文,2004)。在當前我國實體經濟增長放緩、結構性矛盾突出、經濟下行壓力較大,很多行業缺乏合適的投資項目或領域,“有錢無處投”的現象越來越多,因此農業領域特別是農業基礎設施開始吸引越來越多的社會資本。但不可否認的是,農業基礎設施具有公益性更強、周期更長、風險更大的特點,加之我國農業生產經營是以家庭為單位分散開展的小農戶為主的生產經營方式,且近年來我國農村土地粗放利用、村鎮布局分散,使得農業基礎設施投資項目的投資規模和受益范圍都相對較小,這在一定程度上決定了社會資本往往較難從農業基礎設施單個項目投資中獲利,而且這種基于單個項目的獲利方式不可避免地涉及與不同項目范圍內的分散農戶溝通協調以及確保各個分散契約履行等問題,成本極高。因此,社會資本迫切需要一種能夠適應我國“大國小農”特點的農業基礎設施投資運作模式或組織形式,有效進入農業農村的廣大領域,形成可持續投資的長效機制。

                             (四)金融機構:尋求形成農村金融生態體系的重要載體

                             “PPP + 自組織”不僅適合“大國小農”背景下農業基礎設施投入特點,同時還能夠形成符合金融特點的要素或特征,有效創造金融需求。

                             首先,“PPP + 自組織”有利于打消金融機構“嫌小愛大”顧慮。金融的本質是一種以貨幣為載體、信用為基礎、風險控制為核心內容的資金融通服務,通過資金流通實現資源的整合和配置,提高社會的福祉和效率,并從中獲取收益。為了保證資金的盈利性、安全性和流動性,無論從風險防控角度還是成本收益角度看,金融都體現出一定的“嫌小愛大”特點,或者說,金融風險管控和追求收益的內在邏輯,決定了金融“嫌小愛大”的經營模式。而農業基礎設施項目具有突出的“小而散”的特點,要吸引金融資金進入,有必要將小的項目組合成大的項目。“PPP + 自組織”有利于資源優化、重組和整合,實現“積小變大”,更加符合金融要求和特點,從而能夠有效創造金融需求,為金融有效支持農業基礎設施 PPP創造有利條件。

                             其次,“PPP + 自組織”有利于金融部門在農村分散風險。金融的核心是風險管理和控制,由于單個小微項目通常面臨更大的市場風險波動,并缺少有效的風險分散機制,因此,金融從風險管控的角度出發,更傾向于形成小微金融的批量化,將資金分散在不同回報率的項目上,通過規模效應達到分散風險的目的。“PPP + 自組織”有利于將相關分散的單個項目組合起來,形成社會化的 PPP,實現規模效應和風險分散,為金融有效支持農業基礎設施 PPP 創造有利條件。

                             較單個項目而言,“PPP + 自組織”的金融需求資金量更大、形式更多樣,客觀上需要一個包括銀行、保險、擔保、基金等在內的多層次、多元化、既競爭又合作并形成一定結構特征的農村金融機構體系,為農業基礎設施“PPP + 自組織”提供金融服務。同時,上述金融需求必然對相關法律、信用、擔保和金融信息資源共享體系提出更高要求,有利于推動農村金融生態體系的健全完善。

                             五、結論與建議

                             為推動農業基礎設施“PPP + 自組織”落地,提出以下幾點建議:

                             1. 積極支持農戶探索多種形式的自組織方式。在經濟領域,自組織是與市場經濟相聯系的一種經濟組織模式,相當于是在經濟領域搞群眾路線,可以最大限度調動農戶的積極性。現在各地普遍支持發展的農業合作社,有的就屬于自組織方式,但自組織不限于合作社,農村集體經濟組織本質上也是自組織,應在“PPP + 自組織”模式中發揮重要作用,此外還可以有更多形式。農戶采取何種自組織模式要尊重農戶的創造性,只要有利于農業和農村發展,都應予以鼓勵。

                             2.PPP 立法應考慮農業基礎設施 PPP 模式的特殊性。目前,我國正在推進政府與社會資本合作相關立法工作。考慮到立法工作的前瞻性、系統性和完整性,PPP 立法應將農業基礎設施 PPP 模式作為重要內容,并在立法中考慮農業領域特殊性,規范政府、社會資本、農戶自組織以及金融機構等主體的關系,制定指導性意見。

                             3. 政府應發揮引導作用,調動農戶、社會資本、金融機構各方積極性,對接各方需求。農戶自組織的形成及其功能發揮,社會資本和金融機構積極性的調動等,需要政府政策指引、資金引導、項目投入等方面出臺促進農業基礎設施“PPP + 自組織”的相關政策,特別是在項目實施初期,尤其需要政府發揮引導作用。

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                             ①早在 17 世紀,威廉 • 配第就認識到了專業化對生產力進步的意義;亞當 • 斯密提出,“勞動生產力上最大的改進,以及勞動在人和地方運作或應用中所體現的技能、熟練技巧和判斷的大部分,似乎都是勞動分工的結果”;馬克思也指出,“一個民族的生產力發展水平,最明顯地表現在該民族分工的發展程度上”。

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