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                          軌道交通項目投融資如何設計

                          發布日期:2020-07-24    來源:PPP資產交易和管理平臺
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                             軌道交通投融資作為軌道交通項目建設前的重要一環,為項目投資決策、資金籌集、回報收益測算提供十分重要的支撐。我們的咨詢團隊在為軌道交通項目提供投融資咨詢時,也是重點圍繞項目建設資金如何籌集、投融資模式如何設計、項目回報機制如何安排等內容開展。本文將針對以上問題進行分析,同時結合我們的咨詢經驗提出適合地方的管理架構、投融資規劃、盤活存量等注意要點,歡迎大家共同討論!

                             一

                             建設資金如何籌集?

                             《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》(國辦發[2018]52號)(以下簡稱52號文)作為近年來軌道交通行業政策中的里程碑,主要針對前期我國部分地區軌道交通存在規劃過度超前、建設規模過于集中、資金落實不到位等問題,在資金保障方面提出了新的嚴格要求。“除城市軌道交通建設規劃中明確采用特許經營模式的項目外,項目總投資中財政資金投入不得低于40%,嚴禁以各類債務資金作為項目資本金;”其中,重點需要關注的是40%財政資金籌集,而剩余資金則可以根據項目具體投融資模式以債權方式解決。

                             對于單體投資規模巨大的軌道交通項目來說,40%的財政資金就是投資的第一道門檻,相當于對財力不足、負債率高企的地區直接說NO,但自52號文發布以來業內對于財政資金的構成也一直存在諸多不同理解。

                             根據《基本建設財務規則》(財政部令第81號)中規定“財政資金包括一般公共預算安排的基本建設投資資金和其他專項建設資金,政府性基金預算安排的建設資金,政府依法舉債取得的建設資金,以及國有資本經營預算安排的基本建設項目資金。”按照財政口徑理解,除一般公共預算外,其他專項建設資金、政府性基金預算、地方政府一般債券及專項債券均可作為財政資金投入。此外,對于PPP模式中地方政府用一般公共預算支出安排的可行性缺口補助是否可視為財政資金投入也存在不同看法。

                             但2019年《國家發展改革委關于鄭州市城市軌道交通第三期建設規劃(2019-2024年)的批復》(發改基礎〔2019〕599號)提到“六、切實防范地方政府債務風險。嚴格按規劃批復要求落實地方財政出資,并分年度納入地方財政預算支出計劃,具備條件后方可啟動項目建設。建立持續穩定的建設資金保障機制,項目籌資模式、資金來源不得隨意調整,嚴禁以債務性資金代替財政資金,嚴格落實融資資金償還來源,嚴禁通過融資平臺公司或以PPP等名義違規變相舉債。我委將會同有關方面對項目資金落實情況開展專項檢查等。”從以上批復來看,國家發展改革委對財政資金的口徑偏緊,對于債務性資金不允許替代財政資金,且會對項目資金落實情況開展專項檢查。

                             二

                             軌道交通投融資模式如何設計?

                             1. 政府直接投資模式

                             政府直接投資模式,通常是使用財政預算安排的資金進行固定資產投資建設,主要投向于社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目。

                             軌道交通是典型的準公益性行業,具有投資規模大、建設運營專業性強、日常運營和更新改造及追加投資需持續投入、公共服務輸出穩定性要求高等特點。為保持公共服務合理價格加之投資回收期較長等因素,在我國城市軌道交通項目投資建設中,大部分地區早期軌道交通線路以政府直接投資為主。但此種模式對政府預算資金規模要求較高,財政資金占用量較大,且政府投資項目的決策、實施應按照《政府投資條例》規定嚴格執行,政府及其有關部門不得違法違規舉借債務籌措政府投資資金。

                             除了財政預算資金,政府直接投資的資金籌集也可以通過發行軌道交通專項債券解決,2019年南昌、洛陽、廈門、天津、重慶等地通過發行地方政府專項債券也解決了不少線路的建設資金需求。

                             2. 地方政府授權地方軌道建設企業實施模式

                             地方軌道建設企業為地方國資委管理的軌道交通項目實施主體,經地方政府直接授權等方式,承擔開展地方軌道交通建設、運營、管理等責任。一般由政府財政投入資本金,其余資金則依托政府提供信用擔保、或軌道主體自身資源及信用、成本規制等方式,由軌道主體以銀行貸款、發行企業債券等方式進行債務融資。這一模式雖然能短時間內籌措到資金,但因債務額度巨大、融資成本高而無法根本上緩解企業和政府的財務負擔壓力,尤其近些年隨著國家嚴控隱性債務、嚴控地方軌道建設企業負債率、嚴查不規范融資工作的推進,略為開放式負債的發展方式已不適應現實政策環境。

                             在此基礎上,衍生出以北京京投為代表的政府授權模式(ABO,Authorize-Build-Operate,授權-建設-經營),北京市人民政府通過直接委托的方式授權其履行北京市軌道交通業主職責,負責軌道交通項目的投融資、建設、運營等整體服務,依法組織相關單位開展軌道交通前期規劃、融資、投資、建設管理、運營調度、運營管理、資產管理、車輛基地及沿線周邊土地綜合利用、多種經營等工作。通過簽訂ABO合同,將地方軌道建設企業轉型為市場化主體,實現政企分開、政事分開,充分發揮市場機制作用,提高公共管理的效率與質量,同時將政府債務轉變為企業債務,在一定程度上防范和化解地方政府隱性債務風險,但需要注意的是ABO模式在國家層面并無明確立法或者政策規定。

                             3. 市場化模式

                             (1)PPP模式

                             PPP模式(Public-Private Partnership)是指政府和社會資本合作模式,是政府為提升公共服務效率與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。PPP是當前國家大力推行的公共產品創新供給方式,符合政策導向,適宜軌道交通行業,在公共服務的全生命周期供給效率和效果方面優勢顯著。

                             自2014年PPP模式大力推行以來,各地軌道交通建設也積極采用PPP模式運作。截至2020年3月底,財政部PPP項目管理庫中地鐵類PPP項目累計50余個,涉及北京、天津、杭州、成都、紹興等24個城市,大部分城市的軌道交通PPP項目新建線路以BOT模式為基礎,采用整體PPP或A+B形式;而存量線路是以TOT模式為基礎,進行股權轉讓或經營權轉讓。采用PPP模式實施,合作期內政府方承擔的可行性缺口補助需由地方財政一般公共預算列支。

                             PPP模式具有政策支持力度大、項目融資性高、提升運營效率等優點;但同時存在一定的缺點,例如投資規模受地方政府財政承受能力限制(10%紅線);前期準備周期較長(通常需要4~6個月)。

                             (2)特許經營模式

                             《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(2015年第25號令,以下簡稱25號令)中規定:基礎設施和公用事業特許經營,是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織,通過協議明確權利義務和風險分擔,約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益,提供公共產品或者公共服務。

                             特許經營模式在軌道交通建設方面運用比較早,主要在2000年初期,以北京地鐵4號線、杭州地鐵1號線為主要代表,采用A+B拆分的方式,A部分以土建等重資產為主由政府自主投資建設,B部分以設備設施輕資產為主通過國際招商引入香港地鐵參與投資建設,并由香港地鐵負責整線運營。B部分資本金由企業籌集,融資部分主要以項目融資為主。項目收益為特許經營的政府票價補貼、票款收入和廣通商收益,項目回報計算方式為影子票價,商業客流風險主要由香港地鐵方面承擔。

                             特許經營模式具有流程簡單便捷、無使用者付費比例的要求、無財政一般公共預算支出限制,也無政府性基金預算的使用限制等優點;缺點主要在于當前《預算法》下項目補助納入財政預算較為困難,融資可行性具有較大不確定性。

                             (3)投資/股權合作+EPC

                             投資/股權合作模式是指地方軌道建設企業作為主體實施,與社會資本開展股權合作,共同出資成立合資公司,進行項目整體運作,負責軌道交通項目的投融資、建設、運營。

                             股權合作模式在現代商業合作中被廣泛使用,在PPP模式面臨的政策要求越來越嚴格的背景下,基礎設施領域內的股權合作模式廣受歡迎,除施工企業、房地產開發商與地方軌道建設企業成立合作公司共同開展軌道交通建設、物業開發外,也有不少專業的股權投資基金積極參與股權投資,通過設立軌道交通建設發展基金或其他權益性工具募集的資金,推動地方軌道交通投資的發展。

                             股權合作模式具有前期準備工作周期較短、適用范圍廣、合作模式和交易結構較為靈活、市場化程度較高等優點;缺點在于部分項目在獲得股權投資后需要股東方提供額外擔保才能實現債務融資,對于無法形成資金閉環的項目而言,股權合作模式較難吸引合作方參與。

                             投融資模式總結:

                             今年作為特殊之年,專項債券發行額度大、發行成本低、還款周期長、政策支持力度大,是一個爭取資金來源的窗口期;從模式上看,受政策監管嚴格的影響,PPP模式復雜程度、交易成本上升,但仍是最為規范的可行方式。因此,可將項目拆包,一部分由地方政府通過專項債券籌集資金,一部分采用PPP模式實施;若不具備PPP實施條件的,則再進一步考慮專項債券與其他模式的組合方式。

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