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                          天津軌道交通PPP項目探索

                          發布日期:2020-07-15    來源:中國投資參考
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                            伴隨著軌道交通PPP模式在我國的大規模應用,規范運行、嚴格監管、公開透明、誠信履約的PPP發展總體要求已逐步成為業內共識,政府和社會資本合作項目邁入重質發展時代。

                            近年來,國務院辦公廳及國家發改委、財政部等政府部門相繼出臺了多個PPP領域的指導性政策文件,包括2018年6月國務院辦公廳下發的《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》(國辦發〔2018〕52號)(以下簡稱“52號文”),2020年3月財政部印發的《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》(財金〔2020〕13號)(以下簡稱“13號文”)等。在前述政策背景下,天津地鐵7號線一期工程PPP項目在識別、準備階段充分考慮并論證了合作期內政企雙方需面對的各類風險,在合規、高效的前提下,結合項目實際情況,設計了滿足本項目要求、符合雙方利益需求的項目方案,北京金準咨詢有限責任公司為本項目提供了全過程咨詢服務。本文針對項目推進過程中涉及的兩個核心要點即財政資金投入和監管績效考核方案進行簡要分析和討論,提出建議供參考和探討,以期有利于軌道交通PPP項目借鑒發展和共同進步。

                            天津市首個PPP模式軌道交通項目

                            天津地鐵7號線一期工程PPP項目是天津市首個以PPP模式實施的軌道交通項目,總投資約269億元,其中PPP項目公司投資部分約197億元。2019年6月3日,天津市住房和城鄉建設委員會代表天津市人民政府與中國建筑股份有限公司聯合體簽署了地鐵7號線一期工程PPP項目政府和社會資本合作協議,標志著天津市軌道交通項目發展邁入新的重要節點和歷史時期。

                            地鐵7號線是聯系天津市南北向的大運量軌道交通線路,設計一期工程具備與本市11條線路進行換乘的能力。本項目的建設,將有效改善南口路、律緯路、中山路、城廂中路、南門外大街、衛津路、衛津南路、友誼南路延長線等線路的擁堵現狀,提高人民群眾出行效率;同時串聯大寺組團、梅江居住區、體育中心、天塔、天南大教育區、老城廂等公共活動中心及客流集散點,有效提升沿線居民出行體驗,優化城市空間結構布局,有助于形成“共享、一體化、集約、便捷、低碳”的現代綜合交通體系。

                            財政資金投入方案

                            作為本市首條以PPP模式實施的軌道交通項目,資金結構設計尤為重要。52號文中要求“除城市軌道交通建設規劃中明確采用特許經營模式的項目外,項目總投資中財政資金投入不得低于40%,嚴禁以各類債務資金作為項目資本金。”2015年9月,國家發展改革委以發改基礎〔2015〕2098號文對天津市城市軌道交通第二期建設規劃進行了批復,其中明確新增地鐵7號線一期工程,但該建設規劃中并未明確本項目采用特許經營模式。因此,結合52號文的最新要求,基于本項目概算特點,設計了如下圖1所示的資金結構。

                            本項目可劃分為政府投入部分和PPP項目公司投資部分兩部分,其中PPP項目公司投資部分資本金比例為40%,財政資金投入含政府投入部分及PPP項目公司投資部分中政府方資本金出資部分,兩部分投入之和應不低于項目總投資的40%。

                            我國法律法規允許社會資本方與政府方通過組建項目公司的形式參與PPP項目的合作開發。根據《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》(國發[2010]13號)第二條規定,鼓勵民間資本參與交通運輸建設。鼓勵民間資本以獨資、控股、參股等方式投資建設公路、水運、港口碼頭、民用機場、通用航空設施等項目。根據《中華人民共和國公司法》,設立公司必須依法制定公司章程,并對股東的出資方式、出資額和出資時間等進行約定。項目公司的組建應按照相關法律、PPP項目合同、股東協議等文件的相關規定進行,明確所設項目公司的股權結構,但根據財政部《PPP項目合同指南(試行)》(現已過試行期限),政府在項目公司中的持股比例應當低于50%、且不具有實際控制力及管理權,這一規定體現了財政部對PPP項目公司股權結構的指導性意見。為了體現出政府與社會資本的合作精神,也充分考慮軌道交通行業作為重大民生類基礎設施項目的特殊性,本項目設置政府方在項目公司中的持股比例為49%,且不參與項目公司分紅,給予項目公司發揮自身能力投資、建設、運營項目的足夠空間,提高公共服務供給質量和供給效率。基于52號文最新要求并結合財政出資能力所研究的資金結構為下一步方案論證、機制設置打下了堅實基礎。

                            監管績效評價機制設置

                            隨著PPP項目日趨規范化,“按效付費、加強監管”的理念逐漸深入人心。《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號)要求規范的PPP項目應滿足“建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制,不得通過降低考核標準等方式,提前鎖定、固化政府支出責任”。《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》(發改投資規〔2019〕1098號)提出,依照《政府投資條例》、《企業投資項目核準和備案管理條例》和本通知有關規定,加強PPP項目監管。13號文也進一步明確了要規范政府和社會資本合作項目全生命周期績效管理工作。為規范項目操作,天津市住房和城鄉建設委員會針對天津市本級的軌道交通PPP項目開展了建設監管及績效管理相關工作,在政府各相關部門開展行政管理工作的同時,加強PPP項目履約監管力度,提高公共服務供給質量。

                            為加強實施機構在項目建設期對項目公司的監督管理,促進項目公司更好地履行建設管理責任和PPP項目合同的各項約定,設計建設監管機制。由實施機構或其委托的監管機構遵照國家規定、行業標準、PPP項目合同中的約定,按照科學規范、公正公開等原則,從工程進度、投資融資、招標采購、設計技術、質量安全、設備系統六方面,采用施工現場督察、工程資料抽查、抽樣調查等方式對重點事項進行信息歸集。根據監管信息,及時發現項目偏差并分析原因,提出解決方法,確保項目合規推進。

                            在PPP項目執行階段(建設期),為實現本項目公共服務供給質量、效率和效益之目的,設計建設期績效評價機制,開展績效目標和指標設置、績效監控、績效評價、結果應用等建設期管理活動。根據項目實際情況,會同有關部門及單位組織研究績效評價實施細則,形成建設期初考核、年度考核、建設期末考核的三階段考核評價體系,并在實施過程中不斷修訂評價內容;同時通過組織監管機構開展建設監管工作,分析監管事項落實情況,作為績效評價的評價依據,將監管工作結果應用于績效評價,最終形成的評分與付費掛鉤,督促項目公司提高管理水平,達到按效付費的目標。同時,為規范PPP項目全生命周期績效評價管理工作,在項目實施階段增加天津市交通運輸委員會為實施機構,統籌主導運營期績效評價相關工作。由此,績效評價工作得以全面落實于項目各階段,體現按效付費的績效管理原則。

                            為做好建設期績效評價及建設監管工作,天津市住房和城鄉建設委員會已于2019年11月出臺了《關于加強軌道交通PPP項目建設監管及績效考核工作的指導意見》。結合13號文提出的PPP項目績效目標編制要求,市住建委也在結合項目自身特點的同時重點研究落實績效評價指標的可衡量性和可實現性,以期符合物有所值的理念,并體現成本效益的要求。

                            結論

                            天津地鐵7號線一期工程采用PPP模式有效緩解了天津市地鐵建設當期資金壓力,同時成功引入在基礎設施建設及軌道交通運營等相關領域具有豐富經驗的中國建筑股份有限公司聯合體參與本項目,是天津市深化投融資體制改革、嚴控地方政府債務風險、推進供給側結構性改革的重要嘗試。已出臺的PPP相關政策法規也將持續鞭策從業者規范項目操作,總結項目經驗,促進PPP健康持續發展。

                            


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