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                          湖南PPP項目為何走在全國前列

                          發布日期:2020-06-30    來源:網絡來源
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                             作為財政部第二批PPP(政府和社會資本合作)示范項目,衡陽市城市生活垃圾發電廠于2016年12月21日正式投產,并獲得財政部500萬元PPP項目“以獎代補”資金。2016年底,得益于PPP項目順利推進,我省有6個項目獲得總計3232萬元的獎補資金,占財政部本次下達各省資金總額的12%。

                             來自全國PPP信息綜合平臺的數據顯示,湖南省已分3批共推出省級PPP示范項目199個,總投資3109億元。截至2016年底,前兩批示范項目簽約率達76.8%,落地率接近50%,均比全國平均水平高出近20個百分點,居全國領先水平。

                             短短3年時間,湖南的PPP項目為什么能夠走在全國前列?

                             1、PPP項目,湖南贏得先發優勢

                             益陽市城市生活垃圾焚燒發電廠投產,長沙市地下綜合管廊試點建設PPP項目全面開工,郴州市宜章縣莽山水庫在大型水利工程中率先試水PPP……如果把2014年看作PPP播種之年,2015年PPP開花之年,那么2016年則是PPP掛果之年。

                             2016年5月6日,采用PPP模式建設的長沙磁浮快線正式通車試運營。從長沙黃花機場到高鐵長沙南站,每天數千名旅客乘坐長沙磁浮快線,全程僅需20分鐘時間。

                             除了199個省級PPP示范項目外,我省還有39個財政部PPP示范項目,涉及市政、能源、文化等領域。其中,財政部前兩批12個PPP示范項目中,有10個項目進入執行階段,落地率83%,另2個項目處于采購階段。

                             “在嚴控地方舉債建設的背景下,市縣政府參與PPP的熱情很高。”參與湖南多個PPP項目前期工作的北京大岳咨詢公司合伙人韋楊說。率先開展PPP試點的長沙、株洲、湘潭3市,已有一批項目建成投產。長沙縣一次性率先推出21個PPP項目,總投資額達408億元,目前已有7個項目進入執行階段。常德市率先在全省成立PPP研究中心,為PPP推廣提供學術支撐。

                             “在PPP模式推廣中,湖南已經贏得先發優勢。”湖南PPP發展研究中心主任宋威博士說,湖南的簽約率、落地率及PPP示范項目質量均較高。財政部副部長史耀斌來湖南調研后,要求財政部金融司注重總結湖南好的做法,進一步推進全國PPP工作。

                             2、PPP推廣,提速與規范并舉

                             2016年10月,財政部下發《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》,要求在垃圾處理、污水處理等公共服務領域,各地新建項目要“強制”應用PPP模式,中央財政將逐步減少并取消專項建設資金補助。根據財政部最新文件,PPP投資范圍幾乎擴展到了所有公共服務領域,如:能源、交通運輸、市政工程、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、醫療衛生、養老、教育、科技、文化、體育、旅游等。

                             這意味著,PPP推廣還將提速。但伴隨著PPP熱潮,一些地方也出現了“PPP是個筐,什么都往里面裝”的現象,一些BT項目趁機包裝成PPP項目。

                             “PPP項目也要‘打假’。”省財政廳廳長鄭建新介紹,在評審全省第三批PPP示范項目時規定:凡是合作期低于10年,采用保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資,或以融資平臺公司作為實施機構的項目,一律不能納入示范項目范圍。正在開展的第四批省級PPP示范項目評審,也將采用BT方式的項目排除在外。

                             “PPP的項目融資,由社會資本和項目公司負責。社會資本和項目公司應當及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂、融資交割等工作。財政部門(政府和社會資本合作中心)和項目實施機構應開展對項目融資的監督管理,防止企業債務向政府轉移。”省財政廳副廳長郭秀宏說。

                             從全省前兩批PPP示范項目來看,大部分項目的社會資本方都是央企、國企和金融機構,民營企業參與比例較低。一方面,PPP項目投資大,收益雖然穩定但總體不高,項目投資后的流動性不足,對民營資本吸引力偏低;另一方面,PPP項目經營期限長,面臨的市場風險、項目風險、政策和法律風險等較多,特別是怕“新官不理舊事”,民營企業信心不足。

                             如何吸引更多的民間資本參與PPP?省政府辦公廳2016年底出臺的《關于實施積極財政政策擴大有效投資推動調結構穩增長的意見》明確,對民間資本投資關鍵民生領域和具有穩定充足經營性收入的PPP項目,給予前期費用補助。對民營資本設置差別條款和歧視性條款的PPP項目,各級財政部門將不再安排資金和政策支持。在交通、水利、能源、保障性住房等領域,我省編制省級重大公共基礎設施建設項目融資債務中期規劃,將包括PPP項目在內的省級重大公共工程項目融資全部納入規劃,實施預算管控,設定融資規模上限。凡是沒有進入規劃的,一律不準搞PPP項目。鄭建新解釋:“這樣做的好處是,項目的政府出資有了預算,還款來源有了安排,既統籌考慮項目建設資金需求和財力可能,又兼顧政府債務風險防控和代際公平負擔,確保PPP項目融資規模始終處于財政可承受范圍內。因為中期規劃‘一編管三年、滾動編制’,可讓社會資本吃下‘定心丸’。”

                             3、PPP“彎道超車”,湖南憑什么

                             以往,地方政府提供公共服務、公共產品,總是由財政大包大攬,導致債務包袱沉重。在公共服務供給只能增不能減、政府債務杠桿只能降不能升的兩難之下,PPP融資模式通過引進社會資本,創新公共服務供給方式,紓困地方財政,破解了這個矛盾。

                             “PPP模式特別契合湖南實際。”省財政廳廳長鄭建新說,湖南在基礎設施上欠賬很多,亟須通過PPP模式撬動社會資本投入,補齊在重要基礎設施和重大民生工程方面的短板,為公共服務“加油”。

                             2014年,湖南入選財政部第一批PPP試點省份后,省財政廳在全國率先成立PPP工作領導小組、PPP辦公室,蹄疾步穩推進PPP示范項目。

                             而對于習慣舉債建設的地方政府來說,推廣PPP模式,從認識到實踐都存在不小的難度。“剛開始,大家連PPP是什么都不清楚。”鄭建新說,解決的辦法是宣傳培訓、凝聚共識。

                             2016年5月,我省啟動“PPP推廣活動月”,通過“三座城市、四場會議、跨區聯動”的形式,掀起PPP推廣熱潮。此前,省財政廳組織多次PPP專題培訓會、專題宣傳、論壇、沙龍,并編印《新常態下的伙伴合作》、《政府和社會資本合作(PPP)1000問》實操讀本,在三湘大地播撒PPP的“種子”。

                             政府方伸出橄欖枝,社會資本方是否來電?在湘潭經開區,財政部第一批PPP示范項目九華污水處理廠已經竣工,只待投產。黑龍江國中水務有限公司作為社會資本方,占股75.8%,并與湘潭九華經建投(代表政府方)等共同組建湘潭國中污水處理有限公司,負責項目建設運營。湘潭國中污水處理有限公司總經理柴華說:“在PPP項目中,社會資本方投資、運營基礎設施的準入門檻降低,可實現政府、社會、企業多方共贏。”

                             財政獎補政策,也調動了社會資本的積極性。省財政廳會同省發改委、省住建廳、省水利廳等部門,對運用PPP模式的“兩供兩治”項目、農村飲水安全鞏固提升工程給予貼息或獎補。

                             PPP如何吸引社會資本

                             ——對話湖南PPP發展研究中心主任宋威博士

                             通過PPP模式,匯聚社會力量增加公共產品和公共服務供給,不僅是公共服務供給機制的改革創新,也是在改善民生中培育經濟增長新動力、打造經濟增長“雙引擎”的重要舉措。PPP如何吸引社會資本?記者就此對話湖南PPP發展研究中心主任、首席專家宋威博士。

                             記者:PPP的核心,是政府和社會資本合作。這對社會資本意味著什么?

                             宋威:從國家治理層面來講,PPP模式是政府放松管制的結果,其目的是提高公共產品、公共服務的供給效率,從而提高整個社會的福利。

                             PPP投資范圍幾乎覆蓋了所有公共服務領域。以往,這些公共服務領域都有極高的準入門檻,現在均向社會資本開放。可見,PPP是社會資本介入基礎設施、公共服務等傳統壟斷領域的契機。

                             從社會資本層面來講,由于PPP項目的投入周期長,要從長遠角度考慮投入和產出,正確處理好短期利益和長期利益的關系。從實踐看,PPP模式不再局限于建設環節,而是貫穿項目的“全生命周期”,這就要求企業不但要有良好的建設資質,更要有過硬的運營能力。

                             記者:為什么要鼓勵社會資本參與公共服務領域的建設?

                             宋威:推廣和運用PPP模式,鼓勵社會資本參與公共服務領域的建設,是引導調動市場資源、提高公共服務效率的新路徑。

                             通過PPP模式,可以充分發揮財政資金的“撬動”作用,吸引社會資本參與我省基礎設施的建設和運營,有著多贏效果:一是充分發揮社會方的能動性和創造性,讓專業的人做專業的事,有利于提高公共產品供給效率和公共服務水平。二是有利于盤活社會存量資本,激活民間資本的投資潛力,拓寬企業發展空間。三是有利于加快各級政府的職能轉變,促使政府職能由“運動員”向“裁判員”轉變,增強政府的公信力和執行力。四是有利于減輕財政支出壓力,完善財政投入及管理方式,降低各級地方政府的債務風險。

                             記者:吸引社會資本積極參與PPP,還需要政府方從哪些方面努力?

                             宋威:首先,應該提升政府信用,激發社會資本參與熱情。政府要樹立平等的契約精神和理念,嚴格政府信用約束,規范項目操作程序,制訂合理的契約條款,依法依規推進PPP模式,用制度行為和組織行為提升政府的信用和公信力,保障政府和社會資本合作的穩定性和持久性,堅決避免政府領導變動對PPP項目的影響。

                             其次,強化各級財政對PPP模式的引導機制,加強支持和資源整合力度。PPP模式雖然是一種與傳統公共產品和服務供給方式相區別的建設與運營機制,但政府依然承擔著公共產品、公共服務的供給責任。我省對采用PPP模式的“兩供兩治”項目實行貼息、獎補政策,可在其他基礎設施項目中推廣、復制。同時,也要借鑒外省經驗,盡快成立省級PPP引導基金。

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