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                          PPP進入高質量發展下半場

                          發布日期:2020-04-21    來源:新理財
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                             績效管理的概念在國家出臺的PPP相關規范中一直未曾缺席,財辦金〔2017〕92號文中的“項目建設成本與運營績效考核結果掛鉤部分占比不得少于30%”和財金〔2019〕10號文中的“建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制”更是如一記“響雷”,業內已普遍認識到PPP項目績效管理的重要性。然而因缺乏統一指引,不同地區、項目的績效管理水平參差不齊。3月31日,《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》(以下簡稱《指引》)的出臺為PPP項目提供了明確的指導,促進PPP模式的規范化、標準化運行。

                             上海濟邦投資咨詢有限公司通過研究發現,《指引》總體而言從以下六個方面建立了全生命周期績效管理體系:(1)確立了系統的、貫穿全生命周期的績效管理活動體系,明確了績效管理“干什么”;(2)設置了“開展績效管理+指導監督”的績效管理主體和分工結構,明確了績效管理“誰來干”;(3)提高了對前期工作的績效管理要求,明確了績效管理“怎么準備”;(4)制定了詳細的績效管理工作內容和程序,明確了績效管理“怎么做”;(5)規定了結果應用的方向和方式,明確了績效管理“用于什么”;(6)提出了組織保障要求,明確了績效管理“如何貫徹”。

                             《指引》要點分析

                             (一)PPP項目績效管理的內涵和主體

                             1.建立PPP項目全生命周期績效管理機制。《指引》將PPP項目績效管理界定為績效目標和指標管理、績效監控、績效評價及結果應用等項目管理活動,這些管理活動在過往的規范中曾被提及,《指引》首次將這些概念進行系統歸集,將前述項目管理活動前后串聯,層層遞進,保證績效管理活動貫穿PPP項目從準備到移交階段的全生命周期。

                             2.明確績效管理主體及分工結構。相較于《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引(征求意見稿)》(財辦金〔2019〕39號,以下簡稱“征求意見稿”),《指引》中的績效管理主體和分工更加清晰明確,設置了“開展績效管理+指導監督”分工結構安排:

                             (1)項目實施機構——PPP項目的績效管理工作主要由項目實施機構開展;(2)財政部門——負責績效管理制度建設、業務指導及再評價、后評價工作(監督工作);(3)行業主管部門——對項目實施機構的績效管理工作進行指導和負責建立健全本行業、本領域核心績效指標體系。

                             上述分工避免了在具體PPP項目績效管理工作中跨部門監管難以施行和多部門職責分工難以厘清的問題。同時為了保障績效管理工作的專業性,《指引》允許必要時委托第三方機構協助。

                             【但是在PPP項目績效管理實操中,對于具有高度專業性的項目或涉及多行業的項目,如果完全由項目實施機構自行開展績效管理工作可能會面臨權限和專業上的困難。比如具有高度專業性的軌道交通項目,如果實施機構與行業主管部門不一致,行業主管部門僅提供指導不足以保證績效管理的質量;又如較為復雜的片區開發項目,項目內容可能涉及多部門,實施機構缺乏全面的管理能力。因此,(1)對于普通的單體項目、項目實施機構和行業主管部門重合的項目,由項目實施機構負責績效管理工作較為合適;(2)對于實施機構專業能力欠缺、涉及多部門多行業的項目,項目實施機構可根據項目實際情況和績效管理需求,成立以項目實施機構為主導、相關部門參與的績效管理工作小組,促進該類PPP項目績效管理工作的順利實施。】

                             【同時,由于PPP項目的專業性和復雜性,財政部門在對PPP項目績效管理工作進行監督時,可能面臨專業性不足和缺乏適合的抓手問題。此外,在實操中也需要關注政府各部門在監督時意見不一致的處理。】

                             (二)PPP項目績效目標與績效指標管理

                             1.要求績效管理目標與指標持續穩定。《指引》對PPP項目績效目標與績效指標各階段管理提出了要求:

                             (1)準備階段,在項目的實施方案中編制總體績效目標和績效指標體系并經財政部門(會同相關主管部門)審核;

                             (2)采購階段,可對非實質性內容進行合理調整并在項目合同中予以明確;

                             (3)執行階段,原則上對績效目標和指標體系上不予調整,特定情況需要調整的需財政部門和主管部門審核后經本級政府批準;

                             (4)移交完成后,財政部門會同有關部門針對項目總體績效目標實現情況編制后評價指標體系。

                             根據《指引》的要求,項目實施機構需要在PPP項目準備階段編制出比較成熟的總體績效目標和績效指標體系,且后續調整面臨嚴格的條件和復雜的程序。

                             【就以上安排,實操中可能會遇到以下問題:一是PPP項目準備階段推進進度一般要求較高,且部分行業PPP項目(如園區項目)在準備階段時可能僅有項目規劃、立項文件,后期分階段實施,可能難以在前期編制出成熟、全面、覆蓋全生命周期的績效指標體系;二是實操中較難界定何為績效指標體系中的“非實質性內容”,可能出現為避免違規不啟動非實質性調整和濫用非實質性調整兩種極端情況;三是執行階段的調整門檻高,需要本級人民政府批準,批準層級較高,而編制時報財政部門會同行業主管部門審核即可。】

                             以上問題對項目的前期準備工作提出了較高的要求,項目實施機構及其咨詢機構可通過充分論證、詳細設計提高績效目標和指標體系的合理性和穩定性。同時,對于項目內容逐步清晰的項目,隨著項目需求的確定、各方對項目認識的提升,建議給績效目標和指標預留一定靈活性,使績效目標和指標的設置能與項目實際相匹配。

                             2.績效目標和指標與預算管理聯動。《指引》將績效目標分為總體績效目標和年度績效目標。總體績效目標在項目準備階段編制,年度績效目標和指標連同編制的預算申報材料一并報送財政部門審核。

                             【PPP項目績效管理VS財政預算績效評價?該規定將PPP項目的績效管理與項目支出的預算管理相結合,可能便于財政部門統籌對項目的監督和預算管理。但實際上,PPP項目績效管理與政府投資項目的財政預算績效評價兩者的目標、邏輯、體系都有差別。PPP項目績效管理重在提高公共服務供給質量和效率,而財政預算績效評價著眼于提高財政資源配置效率和使用效益,PPP項目績效管理不是行政管理,它的幅度和深度不宜過深,更應該依照PPP項目合同的約定進行管理。】

                             (三)PPP項目績效監控

                             《指引》中關于績效監控的規定與《征求意見稿》中的規定變動較大,進行了績效監控內涵的“瘦身”和績效監控主體的調整。《征求意見稿》中的績效監控包含對PPP項目績效目標實現程度的監控和對PPP工作推進情況的監控兩個層面。《指引》將績效監控的內容調整為對PPP項目績效目標實現程度的監控,績效監控的主體也調整為項目實施機構和項目公司(社會資本),分別負責定期PPP項目績效監控和日常績效監控。

                             《指引》中對績效監控的規定,是將監控著眼于PPP項目的實施情況,避免了在PPP項目績效管理工作中,摻入政府部門之間的監管,降低了監控工作的執行難度。但是落實到實際操作中,每年至少開展一次的績效監控工作與績效評價工作之間是否能夠厘清邊界,也考驗著項目實施機構的管理水平。

                             (四)績效評價

                             1.確定績效評價的時點和最低頻次要求。《指引》分別為建設期、運營期、移交完成后的績效評價工作確定了時點和頻次要求。原則上項目建設期應結合竣工驗收開展一次績效評價,分期建設的項目應當結合各期子項目竣工驗收開展績效評價;項目運營期每年度應至少開展一次績效評價,每3-5年應結合年度績效評價情況對項目開展中期評估;移交完成后應開展一次后評價。

                             《指引》首次明文規定在建設期也要開展績效評價,此規定符合全生命周期績效管理的理念要求,需要注意的是:(1)實際操作時,應在項目合同中處理好建設期績效評價和竣工驗收、以及竣工驗收結果和績效評價結果應用之間的關系;(2)績效評價的工作內容較多,包括建設期績效評價、運營期績效評價、中期評估和后評價,此外還需進行績效監控,因此在PPP項目合同中應慎重設置績效評價的具體時點和頻次,避免給執行階段帶來過高負荷,影響績效管理實效。

                             2.設置詳細的程序指引。《指引》為績效評價設置了詳細的程序要求、提供了績效評價工作方案和績效評價報告的參考模板,為PPP項目建設期和運營期的績效評價提供了一級、二級指標參考和指標解釋示范,為具體落實程序要求提供了指導。

                             詳細的操作流程也對項目實施機構的評價工作程序提出較高要求,主要包括:項目實施機構編制績效評價工作方案后,需要組織專家對工作方案進行評審;項目實施機構還應將PPP項目績效評價報告報送相關主管部門、財政部門復核等。

                             此外,附件4對“產出”指標和“產出”指標下的“項目運營”與“項目維護”指標提出了最低權重要求,并提出了原則上運營期績效評價不低于80分才可全額付費。上述內容雖為參考內容,但是會對各地實施起到較強的指向性作用,實際在設置具體補貼掛鉤機制時,需要充分考慮到不同行業的項目產出的差異性。

                             3.強化績效評價結果應用。《指引》中將績效評價結果應用分為按效付費、落實整改、監督問責三部分。其中按效付費區分政府付費和可行性缺口補助項目、使用者付費項目兩部分。對于政府付費和可行性缺口補助項目再次強調政府承擔的年度運營補貼支出應與當年項目公司(社會資本)績效評價結果完全掛鉤,體現了PPP項目以產出為導向、重視公共服務質量的精神。但自財金〔2019〕10號文出臺后,各地項目對“完全掛鉤”理解不一,在實踐中仍存在較大爭議。《指引》還規定按效付費具體按項目合同約定執行,這一點充分尊重了項目合同的獨立性和PPP項目的個性。

                             (五)文件的追溯性

                             《指引》明確施行前已發布中標通知書的項目如何適用本指引,即:對于績效評價指標及結果應用等條款,沿用采購文件或項目合同中約定,績效目標與績效指標體系不完善的,可參照《指引》補充完善;對于績效監控、績效評價相關工作,要按照《指引》開展。這一規定既尊重了原項目合同中的約定,也在最大限度地推廣《指引》中關于績效管理規定的適用。

                             但是《指引》對于實施方案或項目合同已經批復但尚未發布中標通知書的項目未做特別說明。按照對《指引》的從嚴理解,實操中需要注意,如果此類項目的實施方案或項目合同中績效目標與指標體系不完善的,需要根據《指引》的規定進行必要的調整、完善和審批。

                             指引》的出臺標志著全面、系統的PPP項目績效管理體系初步形成。從PPP項目的初心出發,績效管理工作應著眼于PPP項目目標的實現情況,是發現項目中存在的問題并解決問題的“治病救人”,而不是為了監管而監管、為了扣費而監管。PPP績效管理著力于督促雙方履約,促進公共服務水平提升,并助力提升政府管理水平和社會資本運營能力,推動PPP市場趨向理性和成熟。

                             本文作者系上海濟邦投資咨詢有限公司 喬文驍

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