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                          軌道交通投融資模式之PPP模式

                          發布日期:2020-04-13    來源:鐵路TOD綜合開發
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                            1.PPP模式概念

                            PPP(Public-Private Partnership)模式,即政府和社會資本合作,是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下,鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作,參與公共基礎設施的建設。

                            PPP是指在公共服務領域,政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本,雙方按照平等協商原則訂立合同,由社會資本提供公共服務,政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。

                            PPP是以市場競爭的方式提供服務,主要集中在純公共領域、準公共領域。PPP不僅是一種融資手段,還是一次體制機制變革,涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。

                            在2015年國家發展改革委更新第一批PPP項目,軌道交通類PPP項目為39個,其中地鐵15個、有軌電車3個、鐵路21個,投資總額達5031.09億元;后續發布的第二批PPP推介項目中,軌道交通類PPP項目為62個,其中地鐵20個、有軌電車4個、鐵路38個,總投資額達5684.53億元。

                            2. 軌道交通相關PPP政策

                            《廣東省人民政府關于支持鐵路建設推進土地綜合開發的若干政策措施》粵府辦〔2018〕36號第十五條內容:

                            鐵路項目沿線地級以上市政府應與新建鐵路項目建設投資主體或項目公司按照一體規劃、聯動供應、立體開發、統籌建設的原則,協商確定鐵路站場建設需配套安排的土地綜合開發事項,明確土地綜合開發項目與對應鐵路站場、線路工程統一聯建等相關事宜。新建鐵路項目可研審批前,鐵路項目建設投資主體與沿線地級以上市要簽署土地綜合開發協議,明確綜合開發用地規模、位置、供應以及可行性缺口補助的支付方式等。加大對符合條件的政府和社會資本合作(PPP)項目的信貸支持力度,為項目提供長期、穩定、低成本的資金支持。

                            《重慶市PPP投融資模式改革實施方案》、《安徽省支持政府和社會資本合作(PPP)若干政策》等。

                            3.PPP模式優缺點分析

                            優點

                            1) 增加公共服務領域大型項目建設資金來源

                            社會公共服務基礎設施建設工程因其公益性質,往往只能由政府承擔建設,建設資金由政府承擔出資,但政府財政有限,單一的建設資金來源使項目建設進度慢。PPP模式通過引進社會資本參與基礎設施工程建設,擴大了建設資金來源。

                            2) 風險分散

                            PPP在項目初期實現風險合理分配,政府分擔一部分風險。從而減少了承建商與投資商的風險,也降低了項目的融資難度。

                            3) 降低財政負擔

                            PPP模式能使得政府避免了繁重的事務,有更多的時間對基礎項目的實施進行監管,不僅保障了項目的質量,還能減輕政府財政預算。

                            缺點

                            1) 機制不完善

                            目前PPP模式在政策法規、信息公開、風險共擔、社會資本退出機制等方面的制度還待完善。

                            2) 審批、決策周期長

                            政府決策程序不規范、官僚作風等因素,造成PPP項目審批程序過于復雜,決策周期長,成本高。項目批準后,難以根據市場的變化對項目的性質和規模進行調整。在青島威立雅污水處理項目中,政府對市場價格的了解和PPP模式的認識有限,頻繁轉變對項目的態度導致合同經長時間談判才簽署。

                            3) 投資回收周期長,社會資本參與積極性低

                            公共服務基礎設施往往需要巨額投資以及長期的運營,因項目公益性質,收益較低,投資回收期長,社會資本參與積極性底。

                            4) 社會資本逐利性與公共服務設施公益性之間的矛盾

                            社會資本具有逐利性質,而公共服務設施具有公益性質,社會之本在參與公共服務基礎設施建設過程中,存在為追求更高收益而降低建設成本的現象,導致工程質量、服務質量降低。

                            4. 案例分析——北京地鐵4號線PPP項目

                            項目概況

                            北京地鐵4號線是我國城市軌道交通領域的首個PPP項目,該項目由北京市基礎設施投資有限公司(簡稱“京投公司”)具體實施。4號線全長28.2公里,車站總數24座,工程概算總投資153億元,于2004年8月正式開工,2009年9月28日通車試運營。

                            發展歷程簡介

                            2003年11月北京市政府出臺《關于本市深化城市基礎設施投融資體制改革的實施意見》,明確軌道交通可以按政府與社會投資7:3的比例進行社會資本投融資建設。同月,北京基礎設施投融資平臺——北京市基礎設施投資有限公司成立,制定了4號線市場化運作初步方案,與香港地鐵等多家投資者進行接觸。

                            2004年4月北京市發改委組織多個大型招商簡介會,對4號線進行招商。

                            2004年9月形成《北京地鐵四號線特許經營實施方案》,北京市發改委進行審批并上報,11月獲北京市政府批準,11月北京交通委牽頭成立4號線特許經營項目政府談判工作組與“港鐵-首創聯合體”、“西門子-中鐵工聯合體”等社會資本開展《特許經營協議》競爭性談判,4號線特許經營項目取得實質進展。

                            2005年2月,政府談判工作組與優先談判對象“港鐵-首創聯合體”達成一致協議,北京市交通委代表市政府與港鐵-首創聯合體草簽《北京地鐵四號線特許經營實施方案》。

                            經市政府批準,北京市交通委與京港地鐵于2006年4月12日,正式簽署了《特許經營協議》和《資產租賃協議》。

                            運作模式

                            北京地鐵4號線投資建設分為兩部分,A部分為洞體、車站等土建工程,投資額107億元,占總投資70%;B部分為車輛、信號等設備部分,投資額46億元,占總投資30%,由京投公司、香港地鐵公司和首創集團按2:49:49的出資比例組建北京京港地鐵有限公司負責。

                            4號線項目竣工驗收后,京港地鐵通過租賃取得四號線公司的A部分資產的使用權并負責4號線的運營管理、全部設施(包括A和B兩部分)的維護和除洞體外的資產更新,以及站內的商業經營,通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收投資并獲得合理投資收益。

                            30年特許經營期結束后,京港地鐵將B部分項目設施完好、無償地移交給市政府指定部門,將A部分項目設施歸還給四號線公司

                            實施流程

                            4號線PPP項目實施過程大致可分為兩個階段,第一階段為由北京市發改委主導的實施方案編制和審批階段;第二階段為由北京市交通委主導的投資人競爭性談判比選階段。

                            經市政府批準,北京市交通委與京港地鐵于2006年4月12日,正式簽署了《特許經營協議》。特許經營協議是PPP項目的核心,是PPP項目投資建設和運營管理的依據和堅實的法律保障,4號線項目特許經營協議由主協議、16 個附件協議以及后續的補充協議共同構成,涵蓋了投資、建設、試運營、運營、移交各個階段,形成了一個完整的合同體系。

                            經驗借鑒

                            完善的政策保障體系是推進PPP項目的關鍵。在開展北京地鐵4號線ppp項目過程中,北京市政府出臺《關于本市深化城市基礎設施投融資體制改革的實施意見》,為項目提供政策保障,同時指導各部門高效推進項目進程。

                            合理的收益分配機制和風險分擔機制是社會資本入場的催化劑。北京地鐵4號線PPP項目通過設計票價機制和客流機制,實現了社會投資人的經濟利益和政府方的公共利益的有效平衡。

                            l 客流機制

                            當客流量連續三年低于預測客流的80%,特許經營公司可申請補償,或者放棄項目;當客流量超過預測客流時,政府分享超出預測客流量10%以內票款收入的50%、超出客流量10%以上的票款收入的60%。

                            完備的監管體系是PPP項目平衡社會資本收益以及社會基礎設施服務質量的保障。清晰確定政府與市場的邊界、詳細設計相應監管機制是PPP模式下做好政府監管工作的關鍵,4號線項目中,政府的監督主要體現在文件、計劃、申請的審批,建設、試運營的驗收、備案,運營過程和服務質量的監督檢查三個方面,對不同階段控制進行控制,以及實現事前、事中、事后的全過程控制。

                            5. 案例分析——重慶沙坪壩鐵路綜合交通樞紐工程

                            項目概況

                            重慶沙坪壩站鐵路綜合交通樞紐工程位于重慶市沙坪壩區中心區,總用地面積8.5萬平米,建筑總面積75萬平米,本次實施范圍建筑面積28萬平米。項目于2013年4月28日開工,計劃竣工日期為2018年8月31日,項目主要內容有四個部分:

                            城市軌道交通工程。主要包括地鐵9號線沙坪壩站、沙小區間及地鐵環線、9號線共用的出入口等相關工程。

                            交通樞紐綜合體工程。包括專站房與城市交通間的換乘大廳和進出通道,樞紐新建公交車站場、出租車站場、地下車庫,以及上蓋物業開發配套工程,建筑面積月28萬。

                            成渝客專沙坪壩站及相關工程。包括沙坪壩站新建站房、鐵路站場上蓋及站場改造三部分,線長1.324Km,站房建筑面積13974,場站上蓋4.9萬,客運車場按3臺7線規模設計。

                            城市道路工程。改建及新建道路共8段,其中改建道路3段,新建五段。

                            項目發展歷程

                            運作模式

                            整個項目將工程分類,由不同主體負責不同工程部分建設,整個運作模式以“重慶城市綜合交通樞紐開發投資有限公司”為核心。

                            實施流程

                            成渝鐵路客運專線沙坪壩站場、綜合樞紐工程、城市軌道交通節點工程由重慶城市綜合交通樞紐開發投資有限公司負責建設。成渝鐵路客運專線沙坪壩場站建成后,資產歸鐵路總公司,由鐵路總公司負責運營;

                            相關道路工程由樞紐公司聯合當地國企對沙坪壩站周邊的8條道路進行TOD模式改造;

                            樞紐地區綜合物業開發主體為SPV項目公司。

                            上述是內容理論上總結的開發模式,與實際操作中存在差異。在沙坪壩站場綜合上蓋物業開發環節上,取得土地開發權的是龍湖集團,土地出讓公告目前網上公開資料有限,僅有面積、地價等基礎信息,而網上尚無公開資料顯示龍湖集團及其相關聯企業與重慶城市綜合交通樞紐開發投資有限公司成立SPV公司。

                            項目經濟指標與收益概況

                            項目采用“有無對比法”進行收益定量分析,即對采用TOD模式綜合開發和不采用TOD模式進行收益對比。

                            項目投資估算總額為760273萬元(含利息),其中由SPV公司負責的周圍綜合商業開發總額123692萬元,相關道路工程7095萬元,利用TOD模式前期開發總金額為130787萬元(含利息),年運營維護費假設為前期總額的2.5%,前期每年建設費用為每年26157萬元,25年運營期費用為3270萬元。


                            項目凈現值為13173萬元,動態回收周期為15.45年,內部投資收益率為8%,大于折現率5%。

                            (參考文獻:基于TOD影響下沙坪壩站點綜合開發PPP模式分析)

                            借鑒經驗

                            重慶沙坪壩鐵路綜合交通樞紐工程改造模式是老舊城區TOD開發的典范。沙坪壩鐵路綜合交通樞紐工程在推進過程中有許多重難點工程,如拆遷難度大、交通疏解困難、施工難度大、安全管理難度大等,而這些問題都是老舊中心城區車站所面臨的共同難題。沙坪壩樞紐改造工程通過開發地下空間、對工程進行梳理分類,協調開發,較好的解決了問題,實現了TOD開發,重新激活了車站、周邊土地價值,這對其他城市類似條件的車站進行TOD開發有極大的借鑒意義。

                            6.PPP模式小結

                            “TOD+PPP模式”案例較少

                            自2013年我國開展新一輪PPP熱潮以來,軌道交通類PPP項目逐漸增多,但是主要以軌道交通線項目為主,隨著TOD概念在國內普及,PPP模式開始運用于TOD綜合開發,目前有不少在建項目,如廣州金融城綜合交通樞紐PPP項目、廣州北站綜合交通樞紐開發建設PPP項目,但全面完成的案例基本沒有,公開資料也較少,所以在TOD+PPP模式上還需進一步試驗。

                            特許協議是PPP模式的核心

                            社會資本參與到社會基礎設施建設中,往往需要由政府部門授予特許經營權,方能合法開展基礎設施運營。PPP特許協議是政府和社會資本雙方談判達成一致后簽署的文件,是明確政府、社會資本雙方權利與義務的核心文件。

                            完善的機制是推進PPP項目的關鍵

                            利益分配機制是平衡政府與社會資本利益的關鍵;監管機制是保障社會公共基礎設施建設質量與服務質量的關鍵;退出機制是保障社會資本合法推出的關鍵。

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