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                          污水、垃圾處理類PPP項目績效考核指標體系的初步研究

                          發布日期:2020-03-03    來源:北極星水處理網
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                            從財金〔2014〕76號文開始到財辦金〔2017〕92文,再到財金〔2019〕10號,PPP項目的績效考核越來越被政府所重視。隨著《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”)的印發,PPP項目績效考核的建立也將有制可循。而不同類型的PPP項目會因其運營內涵、績效產出等的不同,導向不同的考核重點和細化指標。本文將結合污水、垃圾處理類PPP項目的特點,并參照《征求意見稿》中的績效指標體系框架,建立與項目特點相適應的運營績效考核指標體系。

                            一、污水、垃圾處理行業的發展情況

                            城市污水、垃圾處理行業自20世紀90年代已經開始進行市場化改革,隨著2002年《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》和《關于印發推進城市污水、垃圾處理產業化發展意見的通知》等政策的發布,進入到全面改革階段,極大加快了行業的發展。從2014年國家開始推廣運用政府和社會資本合作模式以來,城市污水、垃圾處理行業又迎來了新一輪高潮。特別是財政部于2016年10月印發《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號),和財政部、住建部、農業部、環保部于2017年7月聯合印發《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建〔2016〕455號),政府參與的污水、垃圾處理項目已進入全面實施PPP模式的時代。

                            截至2019年5月,根據財政部政府和社會資本合作(PPP)中心項目庫的公開信息統計,目前污水處理類PPP項目在管理庫共856個(農村污水和單獨的管網建設項目未在統計范圍內),涉及總投資3,249.68億元,其中551個項目已進入執行階段;垃圾處理類PPP項目在管理庫共299個(僅統計含有末端處理項目,清運中轉類項目未在統計范圍內),涉及總投資1,263.89億元,其中181個項目已進入執行階段。數量如此之多的污水、垃圾處理類項目等待著的將是不同于基礎設施招商或特許經營年代下的考核指標體系,而是一套更為全面和嚴格的、完全與項目產出績效相掛鉤的績效考核指標體系。

                            二、污水、垃圾處理類項目的特點

                            在著手建立相適應的績效考核指標體系前,對污水、垃圾處理類項目的特點進行分析必不可少,只有充分理解行業特點,才能建立起與之匹配的績效考核指標體系。作為市場化程度較高的行業,全國目前有大量處于運營階段的特許經營或PPP污水、垃圾處理類項目,筆者總結了以下特點:

                            (一)投資規模大,屬于強運營類項目

                            以856個在庫的污水處理類PPP項目為例,項目平均投資約在3.79億元左右,一般回收期通常超過15年。不同于道路項目的維護養護,污水、垃圾處理類項目屬于必須要以“運營管理”為中心的“強”運營類項目,項目建成可以當作是完成了一個“工具”,只有做到持續的、有效的運營管理,才能充分利用這個“工具”為社會公眾提供持續、穩定、符合標準的公共服務。

                            (二)處理工藝成熟,項目產出明確

                            污水、垃圾處理技術已發展成熟,以污水處理廠為例,常用的活性污泥法、生物膜法等工藝設計可參照《室外排水設計規范》(GB50014-2006)完成,且有大量同類型污水廠運營歷史數據可供參考。污水處理的出水標準現一般執行《城鎮污水處理廠污染物排放標準》(GB18918-2002)或《地表水環境質量標準》(GB3838-2002);生活垃圾填埋需執行《生活垃圾填埋場污染控制標準》(GB16889-2008),項目產出標準明確可量化。

                            (三)運營有標準可循,考核已有行業慣例

                            針對污水、垃圾處理行業日常運營管理國家均頒布了相應的國家和行業標準,污水處理廠的運營管理應執行《城鎮污水處理廠運行、維護及安全技術規程》(CJJ 60-2011),垃圾填埋場的運營管理應執行《城市生活垃圾衛生填埋場運行維護技術規程》(CJJ 93-2003),垃圾焚燒廠的運營管理也有《生活垃圾焚燒廠運行維護與安全技術規程》(CJJ 128-2009)的國家行業標準。而由于長期市場化改革的探索,行業內也形成了一些約定俗成的未達到項目約定產出標準時的違約處罰計算方式。例如:污水廠出水水質不達標違約金=處罰系數×當年適用的污水處理基本單價×各項污染物的污染當量數之和,在服務協議中被普遍應用。

                            (四)環境和社會效益顯著

                            隨著我國城鎮化進程的加快及居民生活水平的提高,污水排放和垃圾處置的總量在不斷加大。對污水和垃圾進行處理是城市運行的剛性需求,是保護生態環境的重要內容,符合可持續發展的社會理念,也改善了人居環境,提高了人們的生活質量。

                            三、污水、垃圾處理類項目“個性”指標的建立

                            PPP項目涉及行業眾多,而各自行業的特點也必然會使得各項目有具體的“個性”考核需求。根據梳理出上述污水、垃圾處理類項目的特點,下面將給出“個性”考核指標的建議。

                            (一)每日監測指標的選擇

                            每日監測類指標分為了強制性指標和約束性指標兩類,沿用和繼續保留了市場化改革時期的行業內慣用的考核指標。

                            1、強制性指標

                            如前文所述,正是由于污水、垃圾處理行業有著《城鎮污水處理廠污染物排放標準》(GB 18918-2002)、《地表水環境質量標準》(GB 3838-2002)、《生活垃圾填埋場污染控制標準》(GB16889-2008)、《生活垃圾焚燒污染控制標準》(GB 18485-2014)等一系列國家強制性標準的約束,無論是否采用PPP模式日常監測的指標設置及監測或檢測頻率均應嚴格按照此類標準執行。下表為生活垃圾焚燒爐排放煙氣中污染物限制,摘自GB 18485。

                          污水、垃圾處理類PPP項目績效考核指標體系的初步研究

                            2、約束性指標

                            績效考核的約束性指標設置,主要還是基于PPP項目合同或特許經營協議的約束。在PPP模式中,對于以單價形式付費的污水、垃圾類項目一般都會涉及到政府對于最低需要的保障,也就是通常所說的基本(保底)污水處理量或垃圾處理量。因為政府方將根據這一最低需求保障來計算政府付費,因此政府會每天對污水、垃圾的進廠數量進行監控和記錄,以此作為付費和考核的依據,若項目公司違約導致實際處理量不足,則按合同約定予以處罰。

                            (二)周期性考核指標的選擇

                            污水、垃圾項目的行業運行維護規范主要以生產系統或工藝段為單元,對其從運行管理、維護保養和安全操作等方面進行了規定。此類考核內容適合以季度或者年度為周期進行考核,又不宜以生產系統為單元設置過于繁瑣的考核指標。根據行業規范要求,并結合項目實際運營情況,建議從運行管理、構筑物和設備、化驗監測三方面設置如下周期性考核指標。

                          污水、垃圾處理類PPP項目績效考核指標體系的初步研究

                            四、污水、垃圾處理PPP項目考核指標體系的建立

                            針對于污水、垃圾PPP類項目特點的績效考核指標確定后,再集合PPP項目考核評價的一些基礎性指標,如公司組織管理、制度管理、安全生產、成本控制、公眾意見等,綜合考量建立項目考核指標體系。

                            需要指出的是在《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》已經指出,“實施機構應當將社會公眾意見作為監測分析和績效評價的重要內容”。本次《征求意見稿》的績效指標體系框架中也體現了社會公眾滿意度這一考核指標。污水、垃圾處理類PPP項目屬于基礎設施建設,最終的目標是提供優質高效的公共服務產品,而作為此服務的最終受益者社會公眾,他們的滿意度理應作為績效考核的指標之一,另外,建議將對項目的有效投訴次數和有效投訴處理情況也作為輔助考核指標。

                            結語

                            大量已進入執行階段的污水、垃圾處理類PPP項目將逐步由建設期轉向運營期,政府對績效考核的需求及其緊迫性已日益顯現。本文以《PPP項目績效管理操作指引(征求意見稿)》為參考,以行業相關標準和規定為依據,建立污水、垃圾處理類PPP項目相關績效指標體系,旨在解決績效指標缺失、指標設置不清晰等問題,促進污水、垃圾處理類PPP項目的規范管理和可持續運營。

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