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                          ABS基礎資產—垃圾處理費認識中的幾個誤區

                          發布日期:2019-07-29    來源:土木房里的磚家
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                             編者在這段時間承攬并承做了一單垃圾處理收費作為基礎資產的ABS,在承做過程中遇到很多常識性的誤區。

                             一、垃圾處理收費的界定

                             1.繳納主體

                             《城市生活垃圾管理辦法》第四條第一款規定:“產生城市生活垃圾的單位和個人,應當按照城市人民政府確定的生活垃圾處理費收費標準和有關規定繳納城市生活垃圾處理費”。根據《中華人民共和國城鄉規劃法》的相關規定,城市是區別鎮、鄉和村莊的規劃區域,即前述垃圾處理費的繳納主體一般為城市區域范圍內的單位和個人,并不包括鄉鎮和村。經筆者檢索,涉及鄉鎮和村區域范圍內,是否需繳納生活垃圾處理費以及繳納的標準如何,依各地的經濟和社會發展狀況而各不相同,在全國范圍內,未見統一、明確的收費要求和收費標準。

                             2.費用性質

                             財政部于2014年10月發布的《全國性及中央部門和單位行政事業性收費目錄清單》《全國性及中央部門和單位涉企行政事業性收費目錄清單》(以下統稱“《行政事業性收費目錄》”)中,“城鎮垃圾處理費”均被列為行政事業性收費,依據文件為《關于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產業化的通知》(計價格[2002]872號,以下簡稱“872號文”),該文也是《城市生活垃圾管理辦法》制定前的基本收費依據。而國家發改委于2018年12月發布的《政府定價的經營服務性收費目錄清單》(以下簡稱“《經營服務性收費目錄》”)中,主要省市均將“生活垃圾處理收費”或“垃圾處理收費”列為經營服務性收費。可見,垃圾處理相關收費的具有雙重定性,即行政事業性收費和經營服務性收費。以北京為例,《行政事業性收費目錄》規定“城鎮垃圾處理費”為行政事業性收費,依據文件是872號文,所收費用歸入地方財政;而《經營服務性收費目錄》中北京市定價項目下為“生活垃圾處理費”,同時分為“垃圾處理費”及“垃圾清運費”;結合《北京市生活垃圾管理條例》,產生生活垃圾的單位和個人應當按照規定繳納生活垃圾處理費的相關提法,北京市地區繳納的“生活垃圾處理費”亦界定為經營服務性收費。

                             以哈爾濱為例,根據《哈爾濱市人民政府辦公廳關于進一步做好城鎮垃圾處理費征收工作的通知》(哈政辦規[2018]24號)的規定,按照《黑龍江省財政廳黑龍江省物價監督管理局關于將住房交易手續費和城鎮垃圾處理費納入行政事業性收費管理的通知》(黑財綜〔2014〕178號)關于“將城鎮垃圾處理費納入行政事業性收費管理”之規定,自2015年1月1日起,哈爾濱市城市生活垃圾處理費更名為城鎮垃圾處理費,并納入行政事業性收費管理。據此,筆者以為,垃圾處理相關收費的定性,依地區不同而存在差異,且收費性質亦存在變化的可能。

                             3.款項用途

                             《城市生活垃圾管理辦法》第四條第二款規定:“城市生活垃圾處理費應當專項用于城市生活垃圾收集、運輸和處置,嚴禁挪作他用”。該垃圾處理費的用途包括了垃圾的收集、運輸和處置,但并未明確包含垃圾的清掃。垃圾的收集與清掃業務存在一定的差異。收集主要是通過垃圾容器以及固定的收集場所,將單位和個人投放的各類生活垃圾進行歸集或分類歸集的業務,而清掃則主要是針對社會公共區域,如公共道路、廣場等,進行清理和打掃的業務。

                             二、是否觸發資產證券化負面清單分析

                             根據中國證券投資基金業協會制定的《資產證券化業務基礎資產負面清單指引》(以下簡稱“《負面清單》”)規定,除地方政府按照事先公開的收益約定規則,在政府與社會資本合作模式(PPP)下應當支付或承擔的財政補貼外,以地方政府為直接或間接債務人的基礎資產,屬于《負面清單》范圍。目前的環衛服務操作中,許多地方政府通過政府購買服務、特許經營等方式,向環衛企業采購垃圾的收集及處理服務,政府相關部門向該企業支付環衛服務費用。僅從該項業務運作的模式來看,除構成PPP項目外,該業務符合《負面清單》所提及的以地方政府為債務人的情形。

                             根據中國證券監督管理委員委員會網站刊發的《資產證券化監管問答(一)》,垃圾處理費等收費權類資產,如屬于為社會提供公共產品或公共服務,最終由使用者付費,實行收支兩條線管理,專款專用,并約定了明確的費用返還安排的,可以作為基礎資產開展資產證券化業務。據此,以垃圾處理費為核心的收費權類資產,在符合該問答所述情形時,可以開展資產證券化業務。

                             結合上述問答,我們具體分析如下:

                             1、為社會提供公共產品或公共服務。垃圾處理收費對應的是環境衛生服務,毋庸置疑,當然屬于公共服務。

                             2、最終由使用者付費。如上所述,產生城市生活垃圾的單位和個人,應當依法繳納相應的垃圾處理費用,且該款表述在“使用者付費”前置了“最終”,即并不需要直接債務人即為使用者本人或本單位,可以通過政府相關部門收取后,依據相關轉付文件或協議,支付給環衛企業。

                             3、實行收支兩條線管理。如上所述,垃圾處理收費屬于“雙跨型”費用,即同時被列入了《行政事業性收費目錄》與《經營服務性收費目錄》,其具體收費性質依地方政策而定。我們研究其收費性質分類的作用在于,如果所涉區域將垃圾處理收費按行政事業性收費管理的,則根據《行政事業性收費和罰沒收入實行“收支兩條線”管理的若干規定》,該垃圾處理收費實行收支兩條線管理,應屬當有之意。當然,如果所涉區域垃圾處理收費被界定為經營服務性收費的,也非必然不執行收支兩條線管理,而需依據該地相關政策予以確定。如《北京市市政管理委員會等關于印發進一步貫徹落實和推進<北京市征收城市生活垃圾處理費實施辦法(試行)>的實施意見的通知》(京政管字〔2000〕第146號)規定“垃圾處理費作為財政資金實行收支兩條線管理”,《溫州市人民政府關于印發溫州市區城市生活垃圾處理收費管理暫行辦法的通知》(溫政發〔2005〕57號)將城市生活垃圾處理費明確界定為經營服務性收費,但同時規定,垃圾處理費應當嚴格實行收支兩條線管理,專戶存儲,專項用于城市生活垃圾的運輸和處理費用。

                             4、專款專用。結合《城市生活垃圾管理辦法》以及872號文,垃圾處理收費應專項用于垃圾的收集、運輸和處置。該項規定亦散見于各地方性的垃圾管理辦法中。但鑒于各地方開征垃圾處理收費的進度和種類不同,如上海地區目前僅開通了對單位征收的垃圾處理費,各地方收取的垃圾處理收費規模亦各不相同。在實際操作中,我們需通過訪談等形式確認當地政府垃圾處理收費規模與所采購環衛服務的匹配性,以免出現當地政府因垃圾處理收費規模不足,而以其他財政資金支付相應服務款的情形。如存在前述情形的,則有違反專款專用規定之嫌疑。

                             5、明確的費用返還安排。根據《資產證券化監管問答(一)》,該類基礎資產應當取得地方財政部門或有權部門按約定劃付購買服務款項的承諾或法律文件。該規定明確了兩類做法:一為取得財政部門專項劃付服務款項的承諾文件,二為有權部門(筆者理解應為環衛主管部門,實務中一般為城管部門、環衛部門)與環衛企業簽署的合同等法律文件。實務中,第二種情形較第一種情形更為常見。

                             綜上,如以垃圾處理費為基礎的收費權類資產,如符合上述監管問答各項情形的,則通常不受《負面清單》相應條款的限制,可以開展資產證券化。

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