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                          農村生活污水和垃圾處理的創新PPP模式探討

                          發布日期:2019-06-25    來源:中國工程咨詢
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                            隨著農村經濟的快速發展, 農村生活污水和垃圾處理問題成為人們普遍關注的現實問題。但由于現有的農村生活污水和垃圾處理模式難以解決農村的環境污染問題, 鑒于此, 本文主要就農村目前亟待解決的生活污水和垃圾處理PPP模式進行探討, 以期拋磚引玉, 推動該類項目的實踐操作。

                            一、農村生活污水和垃圾處理現狀

                            我國很早就提出了農村生活垃圾村收集、鎮轉運、旗縣處理的垃圾收集處理思路, 但由于地方財政難以支撐這么龐大的垃圾處理系統工作, 至今只有縣城及部分鄉鎮所在地的垃圾得到轉運處理。農村污水處理同垃圾處理一樣, 最好的也只延伸到了鄉鎮。大部分地區垃圾就地焚燒或亂堆亂放, 垃圾和污水靠下雨沖入河流, 造成河流和大氣污染。

                            二、農村環境污染治理存在的主要問題

                            (一) 農村基礎環保設施滯后, 管理體系缺乏

                            由于農村區域特點, 農村生活污水、垃圾處理技術與城市有較大差異, 與城鎮污水處理廠處理規模相比, 農村生活污水處理設施的處理規模大多數在幾百噸左右, 無法形成規模效益, 且農村人口居住分散, 污水收集困難, 并由于特定歷史和經濟條件下形成獨特的城鄉二元經濟結構, 加之農業廢棄物排放量巨大, 超過了環境承納能力, 基層政府提供農村環保基礎設施建設嚴重不足, 缺乏有效的公共服務投融資機制和政策等管理體系, 絕大多數鄉村基本沒有能力單獨建設和管理污水處理設施, 必須統籌規劃, 綜合考慮管網、工藝、建設、運營能力, 制定適宜的整體解決方案。

                            (二) 單純依靠政府投入, 資金不足

                            農村生活污水、垃圾處理設施屬于公共基礎設施, 政府具有建設的主導責任。但農村地廣人稀, 污水、垃圾等基礎設施建設和管護資金投入較大, 單純依靠政府投入, 渠道單一, 尤其一些農業縣, 財力相對薄弱, 政府投入經費明顯不足。因此構建多元化投融資體系, 創新農村公共基礎設施運作模式尤為必要。

                            (三) 農村宣傳教育不夠深入

                            受人力、資金條件限制, 環境污染宣傳教育還沒有真正深入到農村。基層干部環保法制觀念薄弱, 注重發展輕視環境保護, 加之農民學歷偏低, 意識不到環境保護的重要性, 依法維權意識薄弱, 對生活污水、垃圾處理的環境危害認識不足, 日常生產、生活缺乏指導學習資料, 難以適應新農村建設的需要。

                            三、PPP模式的應用及創新模式選擇

                            (一) PPP模式的應用

                            P P P (Public-PrivatePartnership) , 又稱PPP模式, 即政府和社會資本合作。財政部于2014年5月正式設立了政府與社會資本合作的工作領導小組, PPP模式進入規范化軌道。近年來, PPP模式已經在高速公路、軌道建設、水力發電等方面取得了不錯的應用成效, 如北京地鐵四號線PPP項目、北京第十水廠BOT項目等。2017年7月1日, 財政部、住房和城鄉建設部、農業部和環境保護部聯合發布《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》 (財建﹝2017﹞455號) 指出, 擬對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式, 污水和垃圾處理PPP項目也陸續登臺亮相。

                            (二) PPP創新模式選擇

                            根據我國政策要求, 農村基礎設施建設運作模式有以下三種:

                            1. 政府傳統建設模式

                            對于財力比較充裕的地區, 政府通過招投標方式, 選擇施工建設方, 由政府財政出資完成農村生活污水、垃圾處理等基礎設施建設, 后由政府自行運營或委托運營。該模式要求政府具有充裕財政資金, 用于安排建設, 同時要求政府具有較高專業技術能力或運營管理能力, 從技術和管理上, 滿足農村生活污水、垃圾處理運營的需要。但就目前基層財力現狀而言, 無疑是紙上談兵。

                            2. 政府購買服務模式

                            政府購買服務, 是指通過發揮市場機制作用, 把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項, 按照一定的方式和程序, 交由具備條件的社會力量和事業單位承擔, 并由政府根據合同約定向其支付費用。根據《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》 (財預﹝2017﹞87號) 的要求, 嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目, 因此購買服務應嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項, 列入政府購買服務指導性目錄。而生活污水和垃圾處理屬于市政工程, 不在政府購買服務指導性目錄中。

                            3. PPP模式

                            國務院辦公廳《關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》 (國辦發﹝2017﹞17號) 指出, 支持各地通過政府和社會資本合作模式, 引導社會資本投向農村基礎設施領域。《農村人居環境整治三年行動方案》指出, 鼓勵各類企業積極參與農村人居環境整治項目, 規范推廣PPP模式, 通過特許經營等方式吸引社會資本參與農村垃圾污水處理項目。

                            (三) 案例分析

                            本文針對以上三種模式, 依據財政部政府和社會資本合作中心平臺管理庫“常州市武進區農村分散式生活污水處理工程 (一期) PPP項目”為例, 對不同模式下的物有所值進行分析。

                            1. 案例概況:

                            本工程涉及對常州市武進區下轄的湟里鎮、嘉澤鎮、禮嘉鎮、洛陽鎮、前黃鎮、雪堰鎮和牛塘鎮7個建制鎮、602個自然村進行生活污水收集與處理, 受益戶數為36752戶;其中一期工程涉及215個自然村, 受益戶數為15074戶。投資估算總額為24321.01萬元, 其中建設投資費用23862.19萬元, 建設期貸款利息458.82萬元。擬采用PPP模式, 進行特許經營合作, 共同組建成立項目公司負責項目建設及運營管理, 并在合作期末移交給政府。

                            2. 物有所值 (VfM) 分析

                            根據本項目特點, 不適宜采用政府購買服務模式。

                            武進區財政局根據《關于印發的通知》 (財金﹝2015﹞167號) 文件要求, 組織政府相關部門、財政、資產評估、會計、金融等經濟方面專家, 以及行業、工程技術、項目管理和法律方面專家召開物有所值評價專家論證會, 通過比較PPP模式和政府傳統建設模式的優劣, 采用定性、定量兩種方式對該項目進行論證。

                            (1) 定性分析

                            經論證, 該項目采用PPP模式物有所值定性評價得分為84.24分, 高于合格標準 (60分) , 通過物有所值定性評價。

                            (2) 定量分析

                            本項目采用政府傳統建設模式, 通過招標采購, 政府自建自營項目產生的成本的凈現值 (PSC) 為21363萬元;采用PPP模式, 項目所承擔的全生命周期成本的凈現值 (PPP) 為20127萬元;兩者相比物有所值 (VfM) 為1236萬元。

                            物有所值定量評價PPP值小于PSC值, 物有所值量值和指數均為正, 該項目適合采用PPP模式實施。

                            綜上所述, 本項目采用PPP模式比采用傳統方式將節省成本費用, 同時本項目交付給社會資本來做, 可充分發揮社會資本的技術優勢和管理經驗, 提高項目運營效益, 推動項目的長期穩定運營。

                            四、推行農村生活污水和垃圾處理PPP模式實施要點分析

                            對目前農村生活污水和垃圾處理項目, 無論是從政策導向還是現實選擇上, PPP模式都具備其獨特優勢。但是在項目設計和實施操作過程中, 還需要關注以下問題:

                            (一) 合理確定邊界條件, 風險共擔

                            農村各地區區域差別較大, 需按照地區差異, 因地制宜采用適合的技術和處理模式, 合理確定項目合作邊界條件、合作內容, 明確政府和社會資本的責權利的劃分, 確定政府和社會資本的風險承擔方式, 合理共擔風險。

                            (二) 高效區域統籌安排

                            農村生活污水和垃圾處理項目往往投資額較小, 居民住宅區域分散, 無法形成規模效益, 若按各行政村單獨立項審批實施, 會導致縣域范圍內類似小型項目居多, 前期費用翻倍增加。因此政府應由旗縣相關主管部門統籌安排, 成立項目實施領導小組, 將農村生活污水和垃圾處理項目整體打包, 將縣域范圍內的農村生活污水和垃圾處理項目進行捆綁實施, 統一規劃、統一建設、統一運行、統一管理, 提升項目的規模效益, 提高項目收益能力, 吸引實力過硬的社會資本。而且采用項目整體打包立項的辦法, 還可以降低前期各類咨詢費用, 節省人力、物力, 提高審批、實施效率。

                          農村生活污水和垃圾處理的創新PPP模式探討

                            (三) 理清土地供應問題

                            農村土地是集體所有、依法由農民集體使用的耕地、林地、草地, 以及其他依法用于農業的土地, 簡稱為農地。農村生活污水和垃圾處理PPP項目用地多數集中在居民聚集區, 單個項目體量小, 占地選址零星分散, 不符合土地利用整體規劃, 根據《關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障工作的通知》中關于“鄉 (鎮) 土地利用總體規劃可以預留少量 (不超過5%) 規劃建設用地指標, 用于零星分散的單獨選址農業設施、鄉村設施等建設”的規定, 項目實施可利用預留建設用地指標解決土地供應指標問題。

                            (四) 加強政府專項資金整合

                            目前農村生活污水和垃圾處理項目, 由水務、發改、環保、住建等多個行業主管部門分管, 均有各類政府專項資金, 可以用于項目建設和運營補貼支付, 旗縣政府在整合項目的同時, 也可以整合不同渠道下達的專項資金, 根據其建設內容、來源和用途要求, 合理規劃安排, 利用好各項補助資金, 提高專項資金使用效益, 減輕財政支付壓力。

                            (五) 完善定價調價機制

                            當前農村生活污水和垃圾處理的價格形成機制不完善, 污水垃圾處理農戶繳費制度推廣尚有一定難度。因此積極探索農戶繳費、村集體補貼、財政補助相結合的付費機制, 綜合考慮建設運營成本、財政承受能力、農村居民意愿, 合理確定服務價格水平和補償機制, 是此類項目的難點問題。

                            (六) 建立合理的運營補償機制

                            農村生活污水和垃圾處理項目, 在誰污染、誰治理、誰付費無法推行的情況下, 設置合理的項目回報機制, 對于項目成功落地至關重要。對于財力不足的旗縣, 一方面, 地方政府應加大財政資金傾斜力度, 統籌政府各類資金, 支持農村生活污水和垃圾處理。另一方面, 結合垃圾的資源化利用, 增強項目的經營性, 通過經營性收入的提升, 提高項目盈利能力。有條件的旗縣可以將農村生活污水和垃圾處理與產業、園區、鄉村旅游等進行捆綁, 實行一體化開發和建設, 增加運營第三方收益來源。

                            (七) 充分調動農民參與積極性

                            農村生活污水和垃圾處理, 與農民的利益息息相關, 項目設計應充分考慮調動農民參與積極性。鼓勵社會資本與村鎮村民自治組織、新興農業經營主體密切合作, 引導農民參與項目規劃和實施, 推行村莊保潔員制度, 通過分散式污水垃圾的資源化利用, 為農民提供肥料和能源, 使農民得到實惠, 完善與農戶的利益聯結機制, 建立長期穩定的合作關系。

                            (八) 加強績效監督考核

                            為確保農村生活污水和垃圾處理項目長期穩定運營, 應加強項目的運營績效考核, 建立績效考核與付費掛鉤機制。通過建立戶、村、鎮、縣 (旗) 的多級監督管理考核機制, 設立績效考核小組, 確保項目穩定運營, 提高項目運營的效率和效果。

                            五、推行農村生活污水和垃圾處理的PPP模式的對策建議

                            (一) 完善相關法律法規

                            PPP模式應用在國內處于起步階段, 缺乏相關政策制度、法律法規的監督與指導。因此, 建議國家立法機構針對PPP模式出臺相關法規, 提出規范化的PPP項目實施細則。尤其是在農村生活污水和垃圾處理領域, 還應規定具體的農村污水、垃圾處理標準。

                            (二) 健全PPP模式下的管理體系

                            PPP模式在農村生活污水和垃圾處理領域的試驗較少, 管理機構缺乏經驗, 技術前瞻性差, 相關機構工作人員應加強職業技能培訓。同時, 農村生活污水和垃圾處理運作的好壞, 直接影響著廣大農村居民的居住環境等切身利益, 政府應建立全面、完善的管理監督體系, 包括專門的管理機構、監督機構、群眾信息反饋機構等, 以保證農民的切身利益得到維護, 調動農民參與的積極性。

                            (三) 建立健全政府補貼機制

                            政府補貼包括對項目公司 (SPV) 的補貼和對低收入家庭的補貼。

                            針對項目公司 (SPV) , 對于前期投資較大的項目, 政府可爭取項目專項補貼資金或融資低息或貼息的方式, 用于建設期補貼;對于成本較低的項目, 則鼓勵農民誰污染誰付費, 增加第三方收入, 結合財政運營期補貼模式, 提高項目收益, 降低項目風險, 吸引優質社會資本。同時, 政府在推廣PPP模式時, 要及時做好對低收入者的補貼工作, 對低保戶、困難戶減免一定的生活污水和垃圾處理費, 保障他們的生活水平不受影響。

                            (四) 產業發展, 農旅結合

                            秉持全域旅游的理念, 結合原有的地形地貌和當地特色, 將農村生活污水和垃圾處理PPP項目建設成一個小型的生態景觀PPP項目, 有針對性地種植特色經濟作物或者發展養殖業, 打造綠色生態循環系統, 探索農旅PPP結合新方式。

                            六、結束語

                            農村生活污水和垃圾處理是一項長期的戰略任務, 不可一蹴而就, 需要政策的支持、機制的健全、地方政府的有效組織、社會資本的積極參與, 在技術和模式選擇上進行探索創新, 多方形成合力, 才能切實提升農村農民生活環境, 實現美麗鄉村的夢想, 推動農村經濟的可持續發展。

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