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                          國家發改委存量PPP項目典型案例之三:安徽省銅陵市城市排水一體化項目

                          發布日期:2018-02-23    來源:PPP導向標
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                            一、項目概況

                            (一)項目背景

                            隨著經濟社會的穩步發展,銅陵市對城市排水服務提出了更高的標準和要求。為解決廠網間銜接不暢、入水水質差、老舊管網滲漏嚴重等問題,銅陵市政府擬引入專業的污水處理排水企業,承擔銅陵市污水處理和市政排水設施的運營維護管理工作。2014年4月《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號) 明確提出,在公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域進一步創新投融資機制,充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用,并鼓勵在污水收集和處理項目中實行廠網一體投資和運營。據此,銅陵市將主城區的新民污水處理廠、9座城市污水提升泵站、約290公里雨水管網(渠)、11座排水泵站整體打包為“廠網一體化模式”項目,采用PPP模式運作。

                            (二)基本情況

                            (1)項目名稱:安徽省銅陵市城市排水一體化PPP項目。

                            (2)項目類型:存量。

                            (3)合作內容:轉讓標的包括銅陵市新民污水處理廠(處理能力10萬立方米/日)。污水管網約206公里,城市污水提升泵站9座(含狼尾湖泵站);雨水管網(渠) 約290公里,排水泵站11座;轉讓金額合計約7.88億元。服務范圍包括上述污水處理廠和排水設施的運營維護。污水廠出水標準為一級B,排水設施運營維護參考《城鎮排水管道與泵站維護技術規程》、《城鎮排水管道維護技術規程》、《城鎮排水管道檢查技術規程》和《排水管道功能等級評定標準》的要求制定了具體的考核標準。

                            (4)合作期限:30年,全部為運營期。

                            (5)運作方式:轉讓—運營—移交(TOT)。

                            (6)回報機制:政府付費,包括污水處理服務費和排水設施服務費。

                            (7)實施機構:銅陵市水務局、銅陵市住建委。前期資產評估、實施方案編制、項目采購由水務局負責完成。選定社會投資人后由于職能劃轉,項目實施機構變更為住建委,負責項目簽約和運營監管等后續工作。

                            (8)采購方式:產權交易所公開掛牌。

                            (9)項目公司:銅陵首創排水有限責任公司,其中銅陵市水務建設投資有限責任公司作為政府出資代表,中選社會資本方為北京首創股份有限公司。

                            (10)簽約日期:2016年8月28日。

                            (三)存量資產基本情況

                            (1)銅陵市城市排水一體化PPP項目資產具體內容。銅陵市新民污水處理廠相關實物資產(不包括土地使用權);城市排澇泵站12座、城市污水提升泵站8座;道路排水管(渠)總長約290公里;主城區污水管網總長約206公里。

                            (2)新民污水處理廠概況。位于銅陵市長江西路,占地約144畝,設計規模10萬立方米/日。采用A2/O微孔曝氣生化處理工藝,污泥處置送往銅陵海螺水泥有限公司焚燒。新民污水處理廠由中國市政工程中南設計研究院負責設計,銅陵營造有限公司負責施工,馬鞍山邁世紀建設工程監理有限公司負責監理。該項目于2001年7月正式開工建設,2004年1月1日投入試運行,2005年9月1日正式投入運行。

                            (3)轉讓金額合計約7.88億元。

                            二、運作模式

                            (一)項目交易結構

                            該項目采用TOT模式運作,項目交易機構如圖所示。


                            (1)銅陵市人民政府授權市水務局,與通過在安徽省國資委確定的產權交易機構(安徽長江產權交易所)公開掛牌的方式選定的投資人合資組建項目公司。

                            (2) 銅陵市人民政府授權市住建委與項目公司簽署《特許經營協議》,授予項目公司特許經營權。項目公司購買主城區已建污水處理廠及排水設施;在特許期內投資建設規劃中的污水處理廠及排水設施等;負責運營、維護和更新排水設施及污水處理廠;項目公司在特許經營期結束后將正常運行情況下的上述資產所有權無償、完好、無債務、不設定擔保地移交給銅陵市人民政府或其指定機構。

                            (3)銅陵市水務建設投資有限責任公司(簡稱水投公司) 與項目公司簽署《資產轉讓協議》,將銅陵市主城區已建的新民污水處理廠及排水設施的資產轉讓給項目公司。

                            (4)銅陵市人民政府或其授權主體根據項目公司提供服務情況向項目公司支付購買服務費。鑒于改擴建項目、新建項目均存在不確定性,本次項目掛牌及《特許經營協議》簽訂的核心內容是已建污水處理廠及排水設施,對于改擴建項目、新建項目僅做原則性約定。待這些項目條件成熟后,參照《特許經營協議》中約定的相關原則,另行簽訂補充協議。

                            (二)項目公司股權結構

                            政府方出資代表持股20%,中標社會資本持股80%。

                            (三)盤活存量資產的操作流程

                            該項目盤活存量資產的操作流程詳見圖


                            (四)采用PPP模式后項目運營情況

                            采用PPP模式后,項目運營工作有序開展。

                            1. 資產清點及移交工作

                            2016年8月開始前期運營準備工作。項目公司密切配合政府主管部門對項目移交資產進行全面清理和盤點,特別是對20座泵站逐個清點、496公里排水管道按道路逐條清查,新民污水廠所有設備逐項盤查,發現問題登記造冊,及時與政府主管部門溝通協調并拿出處理辦法,順利完成資產移交工作。

                            2. 組織架構搭建

                            建立簡潔、高效的管理架構。根據董事會批復的管理架構,結合項目公司的工作性質及特點,初步建立一支責權明確、層級鮮明的管理隊伍架構。新建的管理隊伍架構,通過董事會批準后進行落實,能夠保證運營管理不脫鉤,順暢過度,管理水平逐步提升。為切實保障員工權益,項目公司按照《中國工會章程》已于2016年12月15日召開了第一屆工會會員大會,成立工會組織。

                            3.制度保障

                            制定《物資采購管理制度》、《車輛管理制度》、《排水設施養護管理制度》、《工程審計管理辦法》、《排水管道(管渠)安全運行維護管理規定》、《排水泵站安全運行維護操作規程》、《井下作業安全制度》、《潛水作業安全制度》、《防毒安全管理規定》、《應急預案編制和演練實施方案》等規章制度,操作規范,確保各項管理工作及時、準確上傳下達,實現規范化管理。

                            4.工程管理工作

                            (1)參考《銅陵市城市排水一體化PPP項目特許經營協議》要求項目公司結合銅陵排水一體化具體特點,制定了管網普查、CCTV檢測和清淤的標準,完成了招標文件的編制,選定了保定金迪、河北天元、北京隆科興三家技術力量雄厚的單位,分別完成了三個片區的普查、CCTV檢測和清淤工作。

                            (2)為了實現項目公司管理精細化、信息化,項目公司完成了銅陵排水信息化系統建設招標工作,選擇實力雄厚的單位建設排水管網信息化系統。

                            (3)完成排水管網巡線、養護的片區化管理。把全市排水管網分成長江路以南、翠湖一路和長江路之間、翠湖一路以北三個標段,并按每個標段配備一個施工隊伍進行管理,把安全和責任進行分解,落實到各個施工隊伍。

                            (4)完成多處搶險及污水漫溢處理工作。銅官大道排水管道因鈦白粉廠排放污水具有酸性而腐蝕損壞,長期水流沖刷造成土方流失、地面下陷。片區人員和養護單位會同市政處拿出處理方案,及時搶修,確保了管道和道路的安全。根據巡線、市民報告,及時維修了一加、金隆公司等六處污水漫溢管道,給市民一個整潔的生活環境。

                            (5)按照銅陵市住建委的要求,項目公司積極推進城建計劃項目,按節點要求加速推進。

                            5. 防汛搶險工作

                            (1)加強人財物準備。成立了防汛搶險隊和片區應急搶險隊、泵站防汛搶險隊。備足防汛資金,準備泵車4臺、疏通車1臺、挖掘機5臺、吊車2輛和黃沙、石子等防汛車輛和物資。

                            (2)加強預案演練。制定了排水防澇應急預案,進行了兩次應急預案演練,提升企業的應急處置水平和員工的自救互救能力。加強汛期值班,處理緊急突發事件。

                            (3)完成了移交泵站的水泵解體維修,拍門、防洪閘、格柵等設備檢修,行車維修維護,配電系統檢測及電氣試驗以及部分安全防護設施整改工作。完成了雨水泵站前池清淤130次,清理淤泥量8520立方米。

                            (五)資產公允價值確定或評估情況

                            1.資產評估的委托方:銅陵市水務建設投資有限責任公司。

                            2.評估機構:北京國融興華資產評估有限責任公司。

                            3.評估基準日:2015年4月30日。

                            4.評估報告名稱及文號: 《銅陵市水務建設投資有限責任公司擬轉讓銅陵市城市排水一體化PPP項目涉及的相關資產評估報告》(國融興華評報字〔2015〕第530015號)。

                            5.評估對象:銅陵市新民污水處理廠相關實物資產(不包括土地使用權);城市排澇泵站12座、城市污水提升泵站8座;道路排水管(渠) 總長約290公里;主城區污水管網總長約206公里。

                            6.資產評估結果:截止到評估基準日2015年4月30日,在持續使用條件下,銅陵市水務建設投資有限責任公司委托評估的銅陵市城市排水一體化PPP項目涉及的相關資產價值為78203.74萬元。

                            7評估核準機構;銅陵市財政局。

                            8核準日期:2015年12月14日。

                            (六)國有產權核實與界定情況

                            該項目轉讓的國有產權范圍為銅陵市新民污水處理廠相關實物資產安徽省銅陵市城市排水一體化項目(不包括土地使用權);城市排澇泵站12座、城市污水提升泵站8座;道路排水管(渠)總長約290公里;主城區污水管網總長約206公里。轉讓方對該產權擁有完全的處置權且實施不存在任何限制條件。

                            (七)人員分流及安置等情況

                            人員安置過程中,實施機構始終遵循以下四條原則:

                            (1)依法規范操作的原則;

                            (2)有利于企業發展和保持經營穩定的原則;

                            (3)充分維護職工合法權益的原則;

                            (4)公開、公平、公正,廣泛征詢和充分尊重職工意見的原則。根據個人意愿,員工可以選擇進入項目公司,項目公司按資產轉讓協議規定全員接收;也可以選擇解除原有人事(勞動) 關系的,項目公司根據相關政策足額支付經濟補償。項目公司成立之初即迅速成立工會,關注員工情緒,得到良好回饋。員工積極開展工作,項目公司快速實現平穩過渡。同時,項目公司重視新進員工及原有員工的教育和培訓工作。通過業務培訓提高員工業務能力,熟悉首創經營理念和要求,明確工作職責,培養員工自身的業務素質和解決問題的能力。

                            (八)轉讓價款使用情況

                            項目公司通過自有資金和銀行融資支付轉讓對價后,財政部門根據每年的支付義務,從資產轉讓價款中預留一部分用于支付職工安置費用。剩余部分轉讓價款,一部分資金作為項目最初5年的專項預算,確保了該項目的平穩實施。運營期內剩余年度的支付義務,財政部門已承諾納入中長期支出計劃。

                            (九)回報機制和調價機制

                            1.回報機制。項目公司通過在特許經營期內獲得政府購買服務費的方式獲得收益回報。購買服務費包括污水處理服務費和排水設施服務費兩部分。其中污水處理服務費用于補償項目公司購買污水廠存量資產所支付的轉讓價款和污水處理的運營成本;排水設施服務費用于補償項目公司購買排水管網和泵站等排水設施存量資產所支付的轉讓價款和維護排水設施的成本。

                            2調價機制。根據人工費、水費、電費、藥費等直接成本變化和企業所承擔的稅費變化以及通貨膨脹情況,對政府購買服務價格設計調價公式,每3年調價1次。如特許經營者自身管理等原因導致的營運成本上升則不在調價范圍之內。

                            (十)風險分擔機制

                            該項目風險分擔機制如表所示。

                            銅陵城市排水一體化項目風險分擔機制


                            (十一)新建、改擴建項目實施方式

                            對于改擴建項目、新建項目僅做原則性約定。待這些項目條件成熟后,參照《特許經營協議》約定的相關原則,另行簽訂補充協議。新建、改擴建責任主體在特許經營協議雙方達成一致的情況下確定。履行程序如下:

                            (1)新建、改擴建項目前期審批手續。

                            (2)項目公司根據特許經營協議約定,提交建設方案和報價,工程造價按審核后工程總投資預算下浮10%確定。內部收益率在不超過特許經營協議設定的上限前提下,根據已實施主體項目(即TOT轉讓部分) 的內部收益率、同期銀行融資利率、同類項目的內部收益率綜合確定。

                            (3)政府方與項目公司就方案和報價進行談判。

                            (4)如雙方達成一致,則由項目公司作為新建、改擴建責任主體組織項目設施;如雙方無法達成一致,則政府方可自行通過招投標方式選取新建、改擴建施工單位。政府方保留自行選取新建、改擴建責任主體的權利,僅當項目能夠實現物有所值時,采用PPP模式實施。因此,新建、改擴建項目的實施不影響項目整體的物有所值。如果由項目公司作為新建、改擴建責任主體,則相關項目支出義務納入整體PPP支出義務。財政承受能力遵循動態調整的原則,在政策允許的上限范圍內安排新建、改擴建項目的支出。

                            三、借鑒價值

                            該項目在操作模式選擇、存量資產公允價值確定、盤活存量資產與新建項目聯動推進、收回投資再使用、主要矛盾化解等方面擁有較好經驗。

                            (一)特點及亮點

                            1.“廠網一體化”運作付費與績效考核掛鉤

                            在該項目實施前,當地廠網處在分離管理的狀態,存在管網滲漏卻無部門管理的普遍性問題。“廠網一體化” 模式的優勢主要體現在整合污水處理廠和排水管網,統一管理,提高運營維護效率。在以往單獨以污水處理廠作為PPP項目實施標的基礎上加入管網,使得原本分離管理的廠、網實現了統一管理,不僅有利于政府發揮其監管的長處,也促進了排水設施維護的專業化和市場化。

                            此外,該項目采用存量資產轉讓方式,短時間內盤活了大量的管網資產,創新了融資方式。政府為了扮演好監管者的角色,需要建立一套詳細的考核體系對項目運營做出評價。該項目在制定考核標準時,充分結合了排水辦的實際工作經驗,針對銅陵排水設施維護中容易出現的重點、難點問題,提煉了可操作性強的考核標準。《特許經營協議》約定從合作期第二年開始,雙方可根據上一年度考核情況、本年度工作重點等因素對績效考核標準進行調整;績效考核分數與政府付費直接掛鉤,每低于及格線(85分)1分就從當期服務費中扣減5萬元。該扣減幅度結合單期服務費金額確定,確保對項目公司產生激勵作用,利用市場機制提升服務質量。

                            2.創造性實現了國有產權交易和PPP項目社會投資人招選的合并

                            該項目采購過程充分考慮了政府選擇社會投資人程序和國有產權交易程序的差異和共性,通過市場測試,在指定產權交易機構進行公開掛牌,通過“定資競價”(確定固定資產轉讓價格,競爭服務費單價) 方式在轉讓資產的同時由社會資本競爭服務費單價,最終通過評審小組結合報價、業績、技術、財務等因素綜合評分的方法確定投資人。這種操作方式的優點,一是保證了國有產權轉讓的合規性,確保項目后續運營不會受到項目設施產權受讓主體與項目公司不統一問題的影響;二是實現了社會資本的有效競爭,市場測試為社會資本有效參與提供了保障。“定資競價” 與綜合評審結合的方式,區別于國有資產轉讓傳統的競爭資產價格方式,實現了公共服務質量和成本的優化;三是將社會投資人招選與國有資產轉讓合并操作,顯著地節省了時間,提高了工作效率。

                            (二)項目實施成效

                            銅陵市于2014年8月被安徽省住建廳列為城市排水(雨水、污水)PPP模式試點市。根據市政府要求,由市水務局牽頭積極推進污水處理及市排水設施一體化PPP項目。該項目通過城市排水污水一體化運營管理,有效推進了銅陵城市排水一體化項目,實現了政府、投資方和城市居民的共贏。

                            1.經濟效益

                            該項目盤活存量資產7.88億元,且項目實施后,項目公司運用其先進的運營管理技術及經驗,降低了銅陵市污水處理排水設施的運營維護成本,提高了工作效率,為銅陵市帶來很大的經濟效益。

                            2.社會效益

                            該項目采用“廠網一體化” 模式,將原來分離管理(甚至是沒有管理)的水務基礎設施統一打包管理,在破解以往管理壁壘的同時,提高了排水設施的使用率,改善了提供給城市居民的基礎設施條件,帶來了社會效益。

                            3.環境效益

                            項目公司具有先進的運營維護管理經驗,提高了污水處理效果,降低了處理成本,根治了管網滲漏造成的地下水污染,對銅陵市的環境保護起到關鍵性的作用。

                            4.優化政府治理

                            該項目采用PPP模式,帶動了政府治理優化,將政府從“運動員” 的角色轉變為“裁判員”,提升了政府公共服務水平。政府從原來的身兼公共服務提供者和監管者二職,轉換為專注做好監管,消除了“自己管自己”的弊端。

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