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淮安市政府和社会资本合作(PPP)领域政务诚信建设实施意见(试行)

发布日期:2021-02-24
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   为加强政府和社会资本合作(PPP)领域政务诚信建设,推进守信激励、失信惩戒机制有效运转,确保PPP项目可持续、高质量发展,根据《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕76号)、《江苏省加强政务诚信建设实施意见等文件的通知》(苏政发〔2018〕23号)、《淮安市深入推进社会信用体系建设三年行动计划(2020—2022年)》的要求,结合我市实际,特制定本实施意见。

   一、总体要求

   全面贯彻落实党的十九大精神,按照省委、省政府和市委、市政府关于推进政府和社会资本合作(PPP)领域(以下简称“PPP领域”)诚信建设制度化的决策部署,加强我市PPP领域政务诚信建设,强化政府的契约意识、诚信意识和责任意识,建立政府和社会资本合作失信违约记录。规范政府在合作项目中的履约行为,提高政府履约能力,切实履行法定义务,优化我市社会资本参与基础设施和公共服务领域建设项目的信用环境。明确PPP项目政府方责任人在项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等阶段的诚信职责,建立项目责任回溯机制,并及时将有关政府失信行为纳入各级公共信用信息系统。

   二、PPP领域政府方责任人在全生命周期内的诚信职责

   (一)项目识别阶段

   1、项目征集。在交通、住建、水利、环保、能源、教育、医疗、文旅等基础设施和公共服务领域内,行业主管部门优先选择投资规模较大、有长期稳定现金流、收费定价机制透明的新建、改建或存量项目作为潜在PPP项目,提交同级财政部门评估筛选,财政部门根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。

   2、项目申报。对列入年度开发计划的项目,行业主管部门向同级财政部门提交拟实施PPP项目相关资料。新建、改建项目应当提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案;存量项目应当提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

   3、两评论证。财政部门应当会同行业主管部门开展项目物有所值评价工作,并单独开展财政承受能力论证工作。对通过两评论证的项目,财政部门会同行业主管部门出具审核意见。

   4、政府方实施主体。项目实施机构应当为政府或其指定的有关职能部门或事业单位。

   5、前期准备。项目实施机构应当按照规定履行拟入库项目规划立项、土地管理等前期工作程序;涉及国有资产权益转移的存量项目,还应当按照规定履行相关国有资产审批、评估等手续。

   6、模拟审批。项目实施机构应当向发改、自然资源和规划、生态保护、住建、应急等部门模拟报批规划、立项、土地预审、环评等前期手续,防止出现因某一环节误判而导致项目无法实施等情况。

   (二)项目准备阶段

   1、项目实施方案。项目实施机构编制的PPP项目实施方案应当合法合规、内容完整、科学合理,主要内容包括:项目概况、项目运作方式、交易结构、合同体系、风险分配基本框架、监管架构、采购方式、财务测算等方面。

   2、“4+1”论证。项目实施机构应当在项目两评一案编制完成后,有针对性地做好项目投资及造价复核、财务复核、可融性测试、市场测试,以及获取专业法律顾问出具的法律意见书,防止重大疏漏、高估冒算及潜在风险,确保项目可行、可融资、可落地、可实施、防风险。

   3、批准实施方案。财政部门应当对项目实施方案进行物有所值评价和财政承受能力验证,验证通过后,由项目实施机构将PPP项目实施方案报本级人民政府批准。

   4、申报入库。市级财政部门应当及时将手续完备的项目向省财政厅申报入库。

   (三)项目采购阶段

   1、采购方式。PPP项目采购方式必须符合政府采购法律法规及政策规定,在相应政府采购平台进行采购。部、省级试点项目在省级采购中心采购,市、县(区)级项目在市政府采购中心采购。

   2、编制采购文件。项目实施机构负责组织编制资格预审文件、采购公告、采购文件,其内容应符合有关法律法规及政策规定,并与项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告保持一致,不得发生实质性变更。

   3、采购条款。项目实施机构不得设置不合理门槛、歧视或排斥竞争对手的采购条件,不得对民营资本实行差别化对待或歧视性待遇,保证国有企业、民营企业、外资企业平等参与。

   4、签订项目合同。采购结果公示后,项目实施机构应当将PPP项目合同提交行业主管部门、财政部门、司法行政部门审核并报经本级人民政府批准后,再由项目实施机构与中标社会资本方共同签订。

   (四)项目执行阶段

   1、合同履约。政府方应当根据PPP项目合同约定提供土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务;项目实施机构应当在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作,并根据合同约定实行按效付费;项目公司中政府方出资代表应当严格按照合同约定,履行按时足额出资等义务。

   2、财政预算管理。行业主管部门应当根据预算管理要求,将合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划,经财政部门汇总后,报本级人民政府审核,保障政府在项目全生命周期内的履约能力;本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目,由行业主管部门按照预算编制程序和要求,将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理,报请财政部门审核后纳入预算草案,经本级政府同意后报本级人民代表大会审议;财政部门应当对行业主管部门报送的PPP项目财政收支预算申请进行认真审核,充分考虑绩效评价、价格调整等因素,合理安排财政预算资金。

   3、项目推进。政府方帮助协调解决项目实施过程中遇到的各种问题和困难,不断优化营商环境;努力破解融资难题,有效降低融资成本,协助社会资本方落实项目融资;发展政府支持的融资担保和再担保机构,鼓励设立信贷风险补偿资金池、过桥转贷资金池等,加大对项目社会资本方的支持,确保项目顺利成功实施;积极向上争取各类奖补资金,统筹用于项目全生命周期过程,打造一批管理水平高、产出结果优、示范效应强的精品项目。

   4、项目变更。项目建设地点、建设内容、总投资、政府支出责任、财政承受能力等发生重大变化时,政府方应当按照PPP政策规定重新履行项目立项、调整实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、发改变更备案、政府审批、政府采购、签订补充合同等程序。

   (五)项目移交阶段

   1、项目移交前。项目实施机构按照合同约定及法律法规和政策规定,制定具体移交方案,包括:移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准等。

   2、项目移交中。项目实施机构应当组建项目移交工作组,根据合同约定确认移交情形和补偿方式,对移交资产进行资产评估和性能测试。

   3、项目移交后。财政部门应当会同有关部门针对项目总体绩效目标实现情况,从全生命周期的项目产出、成本效益、物有所值实现情况、按效付费执行情况及对本地区财政承受能力的影响、监管成效、可持续性、PPP模式应用等方面编制绩效评价(即后评价)指标体系。

   政府方在上述各个阶段,应当坚持科学决策原则,可以借助第三方中介机构和专家力量,对项目可行性、政府方义务、履约能力、履约风险等做全面科学地分析和判断,切实提高政府方履约和应对合同风险的能力。

   三、政府方责任人失信行为负面清单

   (一)项目识别阶段

   1、项目实施机构未按照规定履行规划立项、土地管理、环评等前期工作程序,涉及国有资产权益转移的存量PPP项目未按规定履行国有资产审批、评估手续。

   2、财政部门未规范开展物有所值评价和财政承受能力论证工作。

   (二)项目准备阶段

   1、政府方相关部门不得将商业地产开发、招商引资等市场化运作项目和不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目运营风险的项目,作为PPP项目申报入库;不得将无内在关联的子项目打包捆绑在PPP项目中实施。

   2、项目实施机构编制的实施方案中不得出现设置不合理门槛、歧视或排斥竞争对手的表述。

   3、所有采用PPP模式的项目必须由市级财政部门申报入省PPP项目库管理,否则不得冠以PPP项目名称。

   (三)项目采购阶段

   1、项目实施机构不得未经政府采购程序直接指定PPP项目社会资本方。

   2、项目实施机构不得将未入省库项目以PPP项目名称进行政府采购。

   3、采购文件及附属合同的核心条款不得违背有关法律法规、政策规定及项目实施方案。

   4、采购文件中不得设置明显不合理准入门槛、歧视性条款,影响社会资本平等参与。

   5、地方政府融资平台公司不得作为社会资本方参与本级PPP项目投标活动。

   (四)项目执行阶段

   1、政府方出资代表不得以“明股实债”、股东借款、债务性资金等作为PPP项目资本金。

   2、行业主管部门、项目实施机构、政府方出资代表等相关单位不得承诺回购社会资本投资本金,或以任何方式承担社会资本投资本金损失、向社会资本承诺固定回报、最低回报或提供收益差额补足以及对任何股权方式额外附加条款变相举债。

   3、地方政府不得假借PPP项目名义变相举债。

   4、行业主管部门、项目实施机构不得弱化或免除社会资本投资建设运营责任;不得将PPP项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担;不得实际兜底PPP项目投资建设运营风险。

   5、财政部门应严控“红线”,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例不得超过10%。

   6、涉及地方政府换届的,新一届政府领导应当遵守合同约定,不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。

   (五)项目移交阶段

   1、项目移交时,行业主管部门、项目实施机构不得回购项目所有资产。

   2、未按合同约定进行资产评估,性能测试不达标的项目资产,政府方相关部门不予移交接收。

   四、健全保障措施

   (一)强化政府方诚信意识

   切实加强政府的契约意识、诚信意识和责任意识,建立健全政府方承诺书制度。政府方和社会资本方签订PPP项目合同时,政府方应当签署《政府方诚信履约承诺书》作为PPP项目合同附件,确保政府方信守承诺,推动PPP项目可持续高质量发展。

   (二)建立项目责任回溯机制

   明确政府方的合同义务和诚信责任,建立PPP项目合同履约情况定期汇报制度。项目实施机构可以根据项目的进展情况,形成政府方合同义务清单,定期向行业主管部门汇报项目履约情况,并报送市信用办;建立诚信档案记录,将政府方在PPP项目上的合同履约情况记入诚信档案,将政务履约与守诺服务纳入政府绩效评价体系;建立政务失信记录,建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制,加大对政务失信行为惩戒力度。

   (三)加强PPP领域信息公开

   依托财政部PPP综合信息平台和各单位官方网站及报刊媒体等,进一步推动PPP项目信息公开。行业主管部门、项目实施机构要建立健全PPP信息数据动态、高效的获取传递机制,真实、完整、准确、及时填报项目全生命周期信息,依法充分披露项目重要信息,促进PPP项目各参与方诚实守信、严格履约,保障公众知情权,推动PPP市场公平竞争、规范发展。

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