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                          PPP與專項債能不能結合在一起?

                          來源:中國擬在建項目網   2020/11/09   
                                 近日,財政部在《關于政協十三屆全國委員會第三次會議第3856號提案答復意見的函》中,系統地闡述了其對PPP與專項債融合的看法。

                            財政部認為,研究推進PPP與專項債融合,有助于發揮PPP的治理效益優勢和專項債的融資成本優勢,解決PPP“項目等資金”和專項債“資金等項目”的問題,對于提高項目投資運營效率、助力穩投資,具有積極意義。但同時,對于兩者融合可能帶來的風險隱患,也應當給予高度重視。

                            PPP即政府與社會資本合作。專項債券是地方政府債券的一種,指為了籌集資金建設某專項具體工程而發行的債券。

                            為什么會提出兩者結合?

                            一位市場咨詢人士告訴記者,PPP與專項債結合,用投資加投資,造成乘數效應。對于地方政府來說,渠道多了,可用資金多了。對于社會資本,出資壓力會減少,項目也會變多,市場變大。對于中介來說,項目多了,費用多了。對于金融機構來說會謹慎一些。但是專項債要還,PPP融資也要還,提出結合來,對于大多數項目參與方都有利可圖,就是對于未來的債務風險不好把握了。

                            一位PPP行業人士對經濟觀察網表示,提出PPP與專項債結合,既違反了專項債的理念,又違反了PPP的理念。可以說,該行業人士并不認可PPP與專項債結合。

                            上述行業人士給記者分析了為什么會有提出結合的幾個原因:第一是因為社會資本想賺施工的利潤,按照要求來看,專項債項目可以自平衡,缺口部分可以銀行貸款,此時的項目由地方政府做主。還有就是用專項債融一部分,做資本金,PPP項目融一部分資金。這樣就違反了23號文。

                            “還用PPP做啥,無非社會資本想施工。專項債已經自平衡了,還要PPP干嘛?無非就是政府融資,社會資本干活,政府融資了,政府愿意把工程給予社會資本決定嗎?”

                            23號文是指的財政部發文規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為(財金〔2018〕23號),其中一條要求為資本金審查,國有金融企業向參與地方建設的國有企業(含地方政府融資平臺公司)或PPP項目提供融資,應按照“穿透原則”加強資本金審查,確保融資主體的資本金來源合法合規,融資項目滿足規定的資本金比例要求。若發現存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金和以公益性資產、儲備土地等方式違規出資或出資不實的問題,國有金融企業不得向其提供融資。

                            一位地方政府做基礎設施投資的人士告訴記者:“我不贊成PPP與專項債結合。因為專項債現在面臨很多問題,對于項目來說,實操非常困難。還有就是收入的分配問題。”

                            大岳咨詢董事金永祥對于財政部回復提案的看法比較積極。他認為,原來提專項債和PPP結合,都是基層在呼吁,這是第一次正式途徑要求主管單位來回應。這是一個突破。以前都是研討會和專家發言呼吁。其次,這次回復,允許PPP與專項債結合,但是在方式上值得探討。還有就是現行的PPP和專項債政策不同,若是要結合,需要對政策進行整合優化。為結合創造手段,當然,這也不意味著兩者一定結合,未來應該讓市場和項目條件來做決定。

                            山西萬方建設項目管理咨詢有限公司副總經理認為,專項債與PPP相結合從2019年鄭州會議開始,一直在討論,但是從具體落地案例來講,除了呼和浩特地鐵和山東專用線案例外,其他甚少,對于財政部的回復要進一步研究探討,一是如果就是政府付費類項目采用專項債作為債務性資金(就是專項債部分收入低于10號文比例時),可以結合專項債的低成本和PPP運作的社會資本高效率,同時也可設置采用專項債比例的限額,這樣可充分發揮專項債和PPP的優勢;二是如果項目分拆本身就是兩個項目(兩個標段應該也無不可);三是對于存量專項債通過TOT方式轉PPP項目,倒是值得商榷,將資金成本低的專項債方式融資轉變為成本較高的PPP方式,給政府提供新的資金,但是在財承測算時是否需要合并測算支付責任那,是否進一步放大了政府承擔風險,需要從更大的角度來看。

                            財政部認為,對于提案提出的PPP與專項債的四種融合方式,我們認為,應當權衡利弊、分類施策:

                            一是對于將已建成的專項債項目轉為PPP模式運營以及將項目拆分為兩部分分別采用專項債和PPP模式實施兩種方式,我們認為,本質上PPP與專項債模式“涇渭分明”,可在確保合法合規、做好程序銜接、防控融資風險的基礎上,由地方探索實施。

                            二是對于將專項債作為PPP項目資本金或債務性資金兩種方式,我們認為,存在一定風險隱患,需要進一步論證。主要考慮:

                            一是將專項債作為PPP項目資本金,將放大項目融資杠桿,加大財政支出壓力和中長期財政風險。二是將專項債作為PPP項目的債務性資金,實際上是將專項債資金用于項目運營補貼這一經常性支出,不符合預算法“地方政府債券資金不得用于經常性支出”的規定,也不符合PPP項目“不得通過政府性基金預算安排運營補貼支出”的要求,存在違規運作風險。同時,專項債作為PPP項目的債務性資金還將弱化社會資本融資責任,強化政府兜底預期,加劇社會資本重建設、輕運營傾向,影響PPP項目長期穩定合作。

                            財政部還表示,下一步將在不增加地方政府隱性債務風險的前提下,進一步研究論證專項債與PPP結合的必要性和可行性,指導、推動各地規范開展PPP和專項債項目管理工作。

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